Beleid en wetgeving, historie waterbodembeleid, landelijk

Voor wat betreft de waterbodem is vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw het besef gegroeid dat door de sterk toegenomen naoorlogse milieudruk niet alleen het oppervlaktewater maar ook het sediment (waterbodem) op grote schaal was verontreinigd. Intussen is vanwege de aanpak van de daarvoor verantwoordelijke bronnen van verontreiniging de kwaliteit van oppervlaktewater en sediment significant verbeterd. Locaties waar periodiek baggerwerk plaatsvindt (havengebieden, scheepvaartgeulen, regionale watergangen vanwege de aan- en afvoerfunctie) en dus recent afgezet sediment wordt opgebaggerd, profiteren het meest van deze kwaliteitsverbetering. Op een groot aantal locaties wordt echter geen periodiek (onderhouds)baggerwerk uitgevoerd en worden we geconfronteerd met verontreinigde waterbodems als erfenis uit het verleden. Voor zover deze verontreiniging leidt tot onaanvaardbare risico’s voor mens, plant of dier, vindt sanering plaats. Dit is meestal het geval als ter plaatse sprake is geweest van (extra) verontreiniging van de waterbodem door lokale activiteiten of lozingen (puntverontreiniging). Het merendeel van de waterbodemverontreiniging betreft echter diffuse verontreiniging die vanuit risico-oogpunt niet gesaneerd hoeft te worden. Dit gegeven, in samenhang met de omstandigheid dat zich in watersystemen voortdurend natuurlijke processen afspelen van sedimentatie en erosie en de hiermee gepaard gaande (her)verontreiniging, vormt een belangrijk element van het waterbodembeleid. Dit beleid kenmerkt zich verder door de sterke nadruk op het voorkómen of beperken van verontreiniging door effectief bronbeleid omdat alleen langs deze weg structurele en duurzame verbetering van de kwaliteit van de waterbodem kan worden gerealiseerd.

Sinds het van kracht worden van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in 1970 is veel energie gestoken in de aanpak van de bronnen van verontreiniging. Dit heeft geresulteerd in een sterke verbetering van de kwaliteit van het nieuw gevormde sediment, al is de nieuwe aanwas op veel plaatsen nog steeds niet schoon. De waterbodemkwaliteit wordt sinds 15 jaar routinematig onderzocht. Tevens is vanaf 1990 beleid en regelgeving ontwikkeld voor verontreinigde waterbodems. Dit beleid werd rond 1990 ingezet met de Derde Nota Waterhuishouding en in 1993 met het Beleidsstandpunt verwijdering baggerspecie, waarin voor het eerst een duidelijke positie voor waterbodems binnen het waterbeleid werd geschetst. Door de wijziging van de Wet bodembescherming in 1994 werd waterbodemsanering wettelijk ingekaderd [zie Bodemsanering Wet bodembescherming]. In de loop der jaren blijkt echter dat regelgeving die veelal is ontwikkeld voor de aanpak van landbodemverontreiniging, niet volledig aansluit op de waterbodemproblematiek. Dit geldt zowel voor procedures als inhoudelijke aspecten. Een belangrijk voorbeeld is de normstelling die voor landbodems en waterbodems uitgaat van dezelfde getalsmatige invulling, ondanks verschillen in milieucondities en beschikbaarheid van verontreinigende stoffen.

Aan het eind van de jaren negentig werd duidelijk dat de verwachtingen, waarmee de waterbodemproblematiek tien jaar eerder tegemoet werd getreden, niet zijn uitgekomen. Er bestond nog steeds een achterstand in onderhoud en sanering van (verontreinigde) waterbodems en de budgetten voor waterbodems waren nog steeds onvoldoende. Tenslotte is steeds duidelijker geworden dat de oplossing van het waterbodemvraagstuk alleen kan worden gevonden door meerdere aspecten (milieu, natuur, ruimtelijke ordening, financiën) in samenhang te bekijken en dat de oplossing van de landelijke en regionale problematiek ligt in een gezamenlijke aanpak door alle partijen. In de Vierde Nota Waterhuishouding (NW4, 1998) werden nieuwe beleidslijnen voor waterbodems aangegeven. De verwachting is dat het merendeel van de baggerspecie als gevolg van de aanwezigheid van deze bronnen nog enige decennia verontreinigd zal zijn. In NW4 wordt 2025 als streefdatum genoemd voor het bereiken van schone waterbodems.
Het preventieve beleid in NW4 is erop gericht dat de baggerspecie op termijn weer bruikbaar moet zijn als waardevolle grondstof. Verder wordt het functioneren van het watersysteem (scheepvaart, veiligheid, grondstoffenbron, milieuhygiënische kwaliteit) meer bepalend voor de maatregelen die in de waterbodems genomen moeten worden.
Op de bestemmingen voor vrijkomende baggerspecie is een voorkeursvolgorde voorgesteld: verspreiden van deze baggerspecie, directe toepassing als bodem, toepassing als bouwstof, vervolgens verwerken tot een nuttig toepasbare bouwstof waar dat tegen redelijke kosten kan. Alleen als dat niet mogelijk is, blijft definitief storten van de baggerspecie in een depot over.

In 2002 werden aanvullende maatregelen voor versnelling van de aanpak van de waterbodemproblematiek voorgesteld in het Tienjarenscenario waterbodems. In die periode liep ook de grootschalige praktijkproef voor de verwerking van baggerspecie (GVB). Tevens was sprake van subsidiemogelijkheden voor de verwerking van baggerspecie (SVB). Aangezien daarmee de oplossing van de waterbodemproblematiek onvoldoende bleek te kunnen worden gerealiseerd zijn in 2005 in het Kabinetsstandpunt waterbodems nieuwe maatregelen voorgesteld. Daarin staat onder andere dat de normstelling voor waterbodems meer dan in het verleden op risico’s zal worden gebaseerd. Voor het bestemmen van de vrijkomende baggerspecie geldt dat ten opzichte van het in NW4 vermelde beleid minder ingezet wordt op de verwerking tot nuttig toepasbare bouwstoffen. De andere bestemmingsmogelijkheden (verspreiden, toepassen en storten) moeten optimaal worden benut. De regels van het Besluit bodemkwaliteit geven een nieuw kader voor de verspreiding en toepassing van baggerspecie. De normstelling voor de beoordeling van de kwaliteit van waterbodems uit de NW4 ( klasse 0 - 4) is vervangen door de normen uit de Regeling bodemkwaliteit [Besluit bodemkwaliteit (onderhoudsbaggerspecie)]. Daarin worden ten dele nieuwe normen en klassen geïntroduceerd. Voorbeelden zijn: achtergrondwaarde, maximale waarden klasse A, maximale waarden klasse B, maximale waarden verspreiden over aangrenzende percelen, niet dan wel nooit toepasbaar.

Met ingang van 22 december 2009 is de Waterwet van kracht geworden. Eén van de wijzigingen betreft de nieuwe integrale benadering van het watersysteem waarvan de waterbodem onderdeel uitmaakt. Dit betekent dat de kwaliteit van de waterbodem geen op zichzelf staand doel meer is, maar onderdeel uitmaakt van het grotere geheel. Waterbodems zijn daarom overgeheveld van de Wet bodembescherming naar de Waterwet.

Met de inwerkingtreding van de Waterwet is er voor handelingen in of aan de waterbodem veel veranderd. Het waterbodembeheer is namelijk een integraal onderdeel van het watersysteembeheer. Een integrale benadering betekent dat handelingen in de waterbodem niet meer, zoals eerder gebeurde, op zichzelf worden beschouwd. In plaats daarvan worden deze handelingen gekoppeld aan de te behartigen of nog te behalen kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen in het betreffende gebied. Hieronder worden onder meer verstaan: het voorkomen van overstromingen, het beperken van wateroverlast en waterschaarste, natuurontwikkeling en recreatiedoelen. De bescherming van de milieuhygiënische kwaliteit van de waterbodem staat niet langer centraal, maar is één van de doelstellingen geworden. Zo wordt een verontreiniging niet langer beoordeeld met het beoordelingskader van de Wbb en aangepakt als een geval van bodemverontreiniging, maar in het bredere kader van het verbeteren van de gebiedskwaliteit [zie (waterbodems in de) Waterwet].