Richtlijn herstel en beheer (water)bodemkwaliteit

Beleid en wetgeving, (land)bodembeleid, landelijk

Bodemverontreiniging is één van de thema’s in het bodembeleid. Het beleid voor dit thema richt zich op elementen van (water)bodembescherming, verplaatsing en hergebruik van grond en bagger, en (water)bodemsanering. Door de grote maatschappelijke aandacht voor bodemverontreiniging is specifiek beleid en een relatief grote hoeveelheid regelgeving van toepassing. We maken hierbij onderscheid tussen bodembeschermingsbeleid (preventief/voorkomen), bodemsaneringsbeleid (curatief/herstellen) en bodembeheerbeleid (verantwoord omgaan met). Daarom gaan we in dit document vooral in op het onderdeel bodemverontreiniging.

Bij bodemverontreiniging kennen we preventief beleid (voorkómen) en curatief beleid (herstellen). In het preventieve beleid staat de brongerichte aanpak centraal; het zoveel als redelijkerwijze mogelijk voorkómen van bodemverontreiniging en -aantasting. De aanpak van diffuse bronnen is vooral geregeld in wet- en regelgeving op andere beleidsterreinen (lucht- en waterverontreiniging en landbouw).
Het curatieve beleid is gericht op het herstellen van de bodemkwaliteit waar deze ernstig is aangetast en/of waar deze niet voldoet aan de voor het huidige of toekomstige terreingebruik benodigde kwaliteit.

Voor het omgaan met licht verontreinigde bodem geldt andere regelgeving dan voor het omgaan met sterk verontreinigde bodem. De vereiste intensiteit van het bodemkwaliteitsbeheer is afhankelijk van het risiconiveau dat op zijn beurt weer samenhangt met de verontreinigingsgraad. Is sprake van een hoog risiconiveau, doorgaans bij sterk verontreinigde bodem, dan is het beheer intensief of moet men saneringsmaatregelen treffen. Is het risiconiveau laag, doorgaans het geval bij licht verontreinigde bodem, dan kan men met beperkte vormen van beheer volstaan. Er is in feite sprake van een breed ‘palet’ van beheer tot sanering. Verder moet men bij grondverzet letten op behoud of verbetering van de kwaliteit van de bodem.

Ten aanzien van de bodemsaneringsoperatie, de aanpak van de ernstig verontreinigde bodems, is de doelstelling tweeledig (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28199 en 30015, nr.11). Ten eerste moet in 2030 de bodemkwaliteit overal geschikt zijn voor het gewenste gebruik. Op dat moment moeten alle ernstige gevallen van bodemverontreiniging zijn gesaneerd dan wel beheerst.

Om deze eerste doelstelling te kunnen bereiken heeft het Rijk ook gesteld dat we alle risico’s van aanwezige bodemverontreiniging bij huidig gebruik moeten kennen en verantwoord om moeten gaan met deze risico’s. Bij voorkeur worden de risico’s weggenomen (door sanering) of beheerst (door sanering en/of beheersmaatregelen). Maar het is ook denkbaar dat in afwachting van saneringsmaatregelen gebruiksbeperkingen worden opgelegd en gehandhaafd. In het Convenant Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties dat op 10 juli 2009 is gesloten tussen VNG, IPO, UvW en de ministeries LNV, V&W en VROM, is invulling gegeven aan intensievere aanpak van de spoedlocaties, aan een duurzaam gebruik van de ondergrond en aan een gebiedsgerichte aanpak van grootschalige grondwaterverontreiniging. Op 17 maart 2015 is een tweede convenant ondertekend: Convenant Bodem en Ondergrond 2016-2020. De convenantspartijen vinden dat het eerste convenant goed heeft gewerkt maar dat er ten aanzien van het bodem- en ondergrondbeleid nog veel moet gebeuren. Afgesproken is dat aan het eind van de tweede convenantsperiode (2020) alle gevallen van ernstige bodemverontreiniging met onaanvaardbare humane, ecologische of verpreidingsrisico’s (spoedlocaties) moeten zijn gesaneerd of dat de risico’s in ieder geval beheerst moeten zijn. Daarnaast is afgesproken dat in gebieden waar dat relevant is minimaal de hoofdlijnen van een gebiedsgericht beheer van (ernstige) grondwaterverontreinigingen moeten zijn vastgesteld. Per 1 juli 2012 is de gebiedsgericht aanpak van de verontreiniging van het diepere grondwater opgenomen in de Wet bodembescherming. Hiermee is een gebiedsgerichte aanpak van verontreinigingen in het diepere grondwater juridisch verankerd naast de gevalsaanpak en de clusteraanpak.

In het op 18 mei 2015 Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015 hebben het bedrijfsleven en de rijksoverheid ondermeer afspraken gemaakt over de afronding van de aanpak van spoedlocaties en over de inventarisatie van KRW-spoedlocaties (locaties waar een verontreiniging een op basis van de KRW als kwetsbaar aangewezen waterlichaam bedreigt). Wanneer een verontreiniging een dergelijk waterlichaam bedreigt, kan dit een spoedverontreiniging worden, óók wanneer deze volgens de reeds bekende definitie van verspreiding spoed (drijflaag, volume en volumetoename op jaarbasis) geen spoed zou zijn. Daarnaast zijn in dit convenant afspraken gemaakt over duurzamer/efficiënter beheer en gebruik van bodem en ondergrond en over wijzigingen van de bedrijvenregeling.

Gebruiksfuncties, bestaand of toekomstig, stellen eisen aan de kwaliteit van de bodem. De bodem is van nature niet op iedere locatie en in elk gebied geschikt voor elke functie. Bovendien wordt de bodem van Nederland al heel lang intensief gebruikt waardoor de kwaliteit op veel plaatsen is aangetast. Dat maakt het nodig om na te denken over de vraag op welke locaties of in welke gebieden we welke functies kunnen realiseren. Dit in relatie tot de bestaande kwaliteit van de bodem en de te stellen ambities daarvoor, allemaal binnen het kader van het stand-still beginsel uit het milieubeleid. Daar waar de (natuurlijke) bodemkwaliteit niet voldoet aan de gewenste kwaliteit voor de functie kunnen we in plaats van een functieaanpassing ook de bodemkwaliteit verbeteren door het nemen van beheersings- of saneringsmaatregelen. Daar waar de bodemkwaliteit voldoet aan het gewenste gebruik moeten we de bodem beschermen tegen aantasting van de kwaliteit.

Regels voor bescherming van de bodem zijn opgenomen in de Wet milieubeheer [zie Bodembescherming Wet milieubeheer]en in de Wet bodembescherming [zie Bodembescherming Web bodembescherming]. Regels voor sanering van de bodem zijn opgenomen in de Wet bodembescherming [zie Bodemsanering Wet bodembescherming].


Regels voor het toepassen van (licht verontreinigde) grond en bagger en het omgaan met andere bouwstoffen zijn opgenomen in het Besluit bodemkwaliteit [zie Besluit bodemkwaliteit (grondstromen)], dat het Bouwstoffenbesluit heeft vervangen. Uitgangspunt bij deze regelgeving is dat men grond, bagger en bouwstoffen alleen zodanig mag gebruiken dat de onderliggende bodem door dit gebruik niet (verder) wordt verontreinigd. Tussen de regels voor het omgaan met grond en bagger en die voor het omgaan met bouwstoffen wordt in het Besluit bodemkwaliteit een nadrukkelijk onderscheid gemaakt. Stand-stillis het beleidsuitgangspunt, maar is niet op stofniveau ingevuld, maar op klasseniveau (generiek) of op gebiedsniveau (gebiedsspecifiek beleid).

De overheidstaken ten aanzien van programmering en beoordeling van de ernst van verontreiniging en de aanpak daarvan zijn gedecentraliseerd. Ook de beleidsvorming wordt steeds decentraler ingevuld. Met de verbreding van het bodembeleid zet deze decentralisatie door. Door de vereiste kwaliteit van de bodem te koppelen aan het beoogde gebruik ervan wordt de kwaliteit van de bodem vanzelf onderdeel van ruimtelijke afwegingen. En deze afwegingen worden grotendeels lokaal gemaakt. Dit betekent concreet dat overheidsinstanties die bevoegd gezag bodembeheer zijn meer mogelijkheden krijgen om het bodembeleid zelf in te vullen. In het Besluit bodemkwaliteit komt dit onder meer tot uiting in het onderscheid tussen een generiek en een gebiedsgericht spoor. Het generieke spoor komt er in het kort op neer dat de Rijksoverheid vaststelt aan welke kwaliteit de bodem ten minste moet voldoen. De gemeenten en regionale directies van Rijkswaterstaat kunnen een bewuste keuze maken voor het onverkort volgen van dit generieke beleid. Zij hebben echter de ruimte om, voor bepaalde en concreet beschreven gebieden op hun grondgebied, andere normen te hanteren, zolang deze maar binnen de door het Rijk daarvoor beschreven kaders vallen [zie Beleid en wetgeving, bodem- en waterbodembeleid, regionaal]. Afspraken met betrekking tot de verdere decentralisatie zijn ook vastgelegd in de beide convenanten. Daarin wordt nadrukkelijk niet allee gekeken naar gebruik van de bodem maar is de verbreding gemaakt naar het duurzaam gebruik van zowel de bodem als de ondergrond.