Richtlijn herstel en beheer (water)bodemkwaliteit

Beleid en wetgeving, waterbodembeleid, landelijk

Bodemverontreiniging is één van de thema’s in het bodembeleid. Het beleid voor dit thema richt zich op elementen van (water)bodembescherming, grond- en baggerverzet, en (water)bodemsanering. Door de grote maatschappelijke aandacht voor bodemverontreiniging is specifiek beleid en een relatief grote hoeveelheid regelgeving van toepassing. We maken hierbij onderscheid tussen bodemsaneringsbeleid, bodembeschermingsbeleid en bodemkwaliteitsbeleid. Daarom gaan we in dit document vooral in op het onderdeel bodemverontreiniging.

Bij bodemverontreiniging kennen we preventief beleid (voorkómen) en curatief beleid (herstellen). In het preventieve beleid staat de brongerichte aanpak centraal; het zoveel als redelijkerwijze mogelijk voorkómen van bodemverontreiniging en -aantasting. De aanpak van diffuse bronnen is vooral geregeld in wet- en regelgeving op andere beleidsterreinen (luchtverontreiniging en landbouw).
Het curatieve beleid is gericht op het herstellen van de bodemkwaliteit waar deze ernstig is aangetast en/of waar deze niet voldoet aan de voor het huidige of toekomstige terreingebruik benodigde kwaliteit.

Voor wat betreft de waterbodemkwaliteit werd in de Vierde Nota Waterhuishouding (NW4, TK 1998-1999, 26401, nr.1) voor het eerst beschreven dat er nationaal een grote achterstand bestond in het baggeronderhoud van watergangen. Deze achterstand werd in 2002 gedetailleerd in kaart gebracht met het uitkomen van het Tienjarenscenario Waterbodems (TK 2001-2002, 26401, nr. 28). Tevens gaf het kabinet financiële impulsen om het baggerdossier verder vlot te trekken. Ook werd een maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA) uitgevoerd teneinde het economisch en maatschappelijk rendement van baggeren te onderzoeken. Uit de MKBA is gebleken dat investeren in extra baggerwerk economische en maatschappelijke baten oplevert.

Mede naar aanleiding van de MKBA is het Kabinetsstandpunt waterbodems van 8 juli 2005 tot stand gekomen. Dit kabinetsstandpunt schetst een langetermijnperspectief voor de aanpak van de waterbodem. Deze aanpak wordt duurzaam verankerd in overige maatschappelijke opgaven voor watersystemen.

In het Kabinetsstandpunt waterbodems zijn voor waterbodems de volgende hoofddoelstellingen benoemd:

  • De waterbodem is kwantitatief op orde, in overeenstemming met Waterbeheer 21ste eeuw (Commissie Waterbeheer 21e eeuw, 31 augustus 2000) en de Nota Mobiliteit (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, september 2004);
  • De waterbodem is kwalitatief op orde, in overeenstemming met de Europese Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG, Europees Parlement en Raad, 23 oktober 2000) [zie Kaderrichtlijn Water en Grondwaterrichtlijn EU];
  • Er zijn voldoende bestemmingen voor baggerspecie in alle regio’s.

Ter uitwerking van deze doelstellingen heeft het Kabinet ingezet op een driesporenstrategie:

  1. Goedkoper baggeren en minder regels.
  2. Kostendeling.
  3. Investeren.

Binnen het eerste spoor zijn onder meer de voorbereidingen in gang gezet voor nieuw beleid dat zich nadrukkelijk onderscheidt van het voorgaande beleid. De belangrijkste aanpassingen zijn de Waterwet [zie (waterbodems in de) Waterweten het Besluit bodemkwaliteit. [zie Besluit bodemkwaliteit (baggerspecie] Met ingang van 22 december 2009 is de Waterwet van kracht geworden. Eén van de wijzigingen betreft de nieuwe integrale benadering van het watersysteem waarvan de waterbodem onderdeel uitmaakt. Dit betekent dat de kwaliteit van de waterbodem geen op zichzelf staand doel meer is, maar onderdeel uitmaakt van het grotere geheel. Waterbodems zijn daarom overgeheveld van de Wet bodembescherming naar de Waterwet. Met het inwerkingtreden van beide is het waterbodembeleid eenduidiger geworden en is de diverse regelgeving beter op elkaar afgestemd. Tevens wordt de mogelijkheid geboden om lokale maatwerkoplossingen te kiezen. Aangezien de resultaten van diverse initiatieven om baggerspecie te verwerken weinig succesvol waren, heeft het kabinet haar oorspronkelijke doelstelling (namelijk minimaal 20% van de niet-verspreidbare specie verwerken) laten vallen. Wel blijft de eis gehandhaafd dat zandige baggerspecie (>60% zand) niet mag worden gestort. Dit is geregeld in de zogenaamde Minimum Verwerkingstandaard, MVS. Er moet meer stortcapaciteit voor baggerspecie komen.

Nadrukkelijk wordt het gebruik van voormalige zandwinputten als baggerbestemming aanbevolen. Het bleek beleidsmatig gewenst om over de herinrichten van diepe plassen met grond en baggerspecie nadere afspraken te maken. De circulaire diepe plassen is in december 2010 door Staatssecretaris Atsma naar de Tweede Kamer gezonden. Deze circulaire geeft een handreiking waarin uitgewerkt is hoe verantwoord hergebruik van grond en baggerspecie in diepe plassen mogelijk is. Met de Handreiking herinrichting diepe plassen wordt beoogd de balans te herstellen tussen het hergebruik van grond en baggerspecie en de bescherming van het milieu. De handreiking geeft enerzijds meer duidelijkheid over het proces van herinrichting en stelt anderzijds aanvullende eisen voor specifieke diepe plassen. De aanscherpingen van de handreiking hebben alleen betrekking op materiaal klasse B en Industrie, voornamelijk voor diepe plassen die in beheer zijn bij de waterschappen (vrij liggende plassen). Voor niet-kwetsbare diepe plassen in de rijkswateren geldt dat het bestaande beleid grotendeels wordt gehandhaafd. Gebiedseigen baggerspecie tot en met klasse B kan dus nuttig worden toegepast. Voor het toepassen van gebiedsvreemde baggerspecie klasse B en grond klasse Industrie is voorlopig altijd een Nota bodembeheer vereist (gebiedspecifiek toetsingskader). In deze Nota wordt een locatiespecifieke afweging gemaakt of het toepassen van deze kwaliteit verantwoord is.

Binnen spoor 2. (Kostentoedeling) wordt gestimuleerd om te onderzoeken of het mogelijk is om andere sectoren dan het waterbeheer te laten meebetalen aan de kosten voor baggeren. De reden hiervoor is dat extra baggeren voordelen biedt voor de beroepsvaart, de recreatievaart en de landbouw.

Binnen spoor 3. (Investeren) zullen structurele maatregelen voor waterbodems worden ingebed in de aanpak voor de complete wateropgave. Dit betekent dat toekomstige impulsen voor baggerwerken ook zullen komen vanuit het halen van doelstellingen vanuit de Kaderrichtlijn Water en Waterbeheer 21ste eeuw.

De overheidstaken ten aanzien van programmering en beoordeling van de ernst van verontreiniging en de aanpak daarvan zijn gedecentraliseerd. Ook de beleidsvorming wordt steeds decentraler ingevuld. Met de verbreding van het (water)bodembeleid zet deze decentralisatie door. Door de vereiste kwaliteit van de bodem te koppelen aan het beoogde gebruik ervan wordt de kwaliteit van de bodem vanzelf onderdeel van ruimtelijke afwegingen. En deze afwegingen worden grotendeels lokaal gemaakt. Dit betekent concreet dat overheidsinstanties die bevoegd gezag bodembeheer zijn meer mogelijkheden krijgen om het (water)bodembeleid zelf in te vullen. In het i Besluit bodemkwaliteit komt dit onder meer tot uiting in het onderscheid tussen een generiek en een gebiedsgericht spoor. Het generieke spoor komt er in het kort op neer dat de Rijksoverheid vaststelt aan welke kwaliteit de bodem ten minste moet voldoen. De gemeenten, waterschappen en regionale diensten van Rijkswaterstaat kunnen een bewuste keuze maken voor het onverkort volgen van dit generieke beleid. Zij krijgen echter de ruimte om, voor bepaalde en concreet beschreven gebieden op hun grondgebied, andere normen te hanteren, zolang deze maar binnen de door het Rijk daarvoor beschreven kaders vallen [zie Beleid en wetgeving, bodem- en waterbodembeleid, regionaal].

Nieuwe regelgeving en maatschappelijke ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat de toepassing van baggerspecie in een nieuw perspectief is komen te staan. Meer en meer dringt het besef door dat sediment niet alleen een onlosmakelijk onderdeel van onze wateren is; baggerspecie kan een waardevolle grondstof zijn. Het nuttig toepassen van baggerspecie uit eigen gebied in eigen gebied, wordt steeds meer als kans gezien voor duurzaam bouwen en staat daarom volop in de belangstelling. Daarnaast kan de gebiedsspecifieke toepassing van baggerspecie tot aanzienlijke kostenbesparing leiden in vergelijking met de aanvoer van grond van elders.

Vanaf 2008 is het waterinnovatieprogramma WINN (samenwerking tussen RWS en Deltares) gewerkt aan innovaties op het gebeid van de toepassing en verwerking van bagger. Per 31 december 2010 is het WINN-programma gestopt.