Wet- en regelgeving, (land)bodem, landelijk
De samenhang tussen bodemgebruik en beleid en regelgeving over bodembescherming, bodemsanering en grondstromen is te vinden in onderstaand schema ‘bodemketen’.
Centrale vraag voor de landbodems is of de bodem op een locatie geschikt is voor het huidige of toekomstige gebruik. Bijvoorbeeld wanneer sprake is van het voornemen tot woningbouw [zie Woningwet en bouwverordening]. Het bevoegde gezag heeft bij verandering van gebruik informatie over de bodemkwaliteit nodig. Het bevoegde gezag moet op zijn beurt ook milieu-informatie over de locatie aan derden beschikbaar stellen, zie [Beleidsblad Bodeminformatie]. Dit leidt doorgaans tot onderzoek van de bodemkwaliteit van de locatie. Blijkt de bodem geschikt voor het beoogde gebruik dan is in de eerste plaats de vraag of men, gezien het beoogde gebruik, maatregelen moet nemen ter bescherming van de bodem. Laat het onderzoek zien dat de bodem niet geschikt is voor het beoogde gebruik dan komen de regels over bodemsanering in beeld. Wanneer grond van de locatie wordt afgevoerd of juist op de locatie wordt aangebracht van elders geldt regelgeving ten aanzien van grondstromen.
Is sprake van activiteiten die mogelijk kunnen leiden tot bodemverontreiniging dan zijn altijd specifieke regels ter bescherming van de bodem van toepassing. Welke dit zijn hangt af van de aard van de activiteiten:
- wanneer sprake is van landbouwgebruik gelden de in de Meststoffenwet en de Bestrijdingsmiddelenwet opgenomen regels ter bescherming van de bodem. Het gebruik van de bodem voor landbouw beslaat 60% van het landgebruik in Nederland. Daarom wordt, als uitvoeringsactie van de Beleidsbrief bodem, beleid ontwikkeld gericht op een duurzaam gebruik van de bodem in de landbouw. Dit beleid sluit nadrukkelijk aan bij de thema’s van de Europese bodemstrategie (organische stof, bodembiodiversiteit, bodemstructuur, verontreinigingen en erosie).
- is sprake van bedrijfsmatige activiteiten in een zogenaamde inrichting in de zin van de Wet milieubeheer (Wm), dan gelden regels uit deze Wet milieubeheer. Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en vergunningen schrijven maatregelen en voorzieningen voor ter bescherming van de bodem. Een belangrijk hulpmiddel daarbij is de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming NRB [zie Bodembescherming Wet milieubeheer];
- bij overige activiteiten gelden regels uit de Wet bodembescherming, waaronder:
- een algemene zorgplicht om bodemverontreiniging te voorkómen en ontstane bodemverontreiniging te verwijderen;
- voor bepaalde handelingen gelden AMvB’s ter bescherming van de bodem, zoals voor het storten van materiaal op de bodem (Stortbesluit) en het toepassen van grond en bagger en bouwstoffen op de bodem [zie Besluit bodemkwaliteit (grondstromen);
- ter bescherming van (vooral) het grondwater gelden onder meer het Besluit lozen buiten inrichtingen en het Infiltratiebesluit bodembescherming. [zie Bodembescherming Wet bodembescherming].
Andere wetten die de bescherming van de bodem op specifieke onderdelen regelen zijn de Waterwet en de Wet inzake de luchtverontreiniging.
Als een locatie niet geschikt is voor het huidige of toekomstige gebruik dan moet deze geschikt worden gemaakt of moet dat (toekomstige) gebruik wijzigen. Als de locatie verontreinigd is en geschikt moet worden gemaakt door sanering dan zijn de regels van de Wbb van toepassing. [zie Bodemsanering Wet bodembescherming]
De eerste vraag is dan of de aanwezige verontreiniging ernstig is of niet. Bij niet-ernstige verontreiniging zijn in sommige situaties beheermaatregelen gewenst, bij ernstige verontreiniging is in beginsel sanering nodig. Of een verontreiniging ernstig is of niet wordt bepaald door overschrijding van de interventiewaarden in relatie tot de omvang van de verontreiniging.[zie Circulaire bodemsanering].
Is vastgesteld dat sanering nodig is, dan is de volgende vraag of sprake is van onaanvaardbare humane risico’s, ecologische risico’s of verspreidingsrisico’s. Hoe men dit kan bepalen is uitgewerkt in het zogenoemde milieuhygiënisch saneringscriterium. Dit komt erop neer dat men in twee of drie stappen de (locatiespecifieke) risico’s bepaalt. Blijkt hieruit dat het risico onaanvaardbaar is dan moet men de sanering met spoed ter hand nemen, wat in de regel betekent starten binnen vier jaar. Als er geen onaanvaardbare risico’s zijn dan gelden beheermaatregelen tot het moment dat toch een onaanvaardbaar risico gaat optreden. Dit kan gebeuren doordat de functie of de situatie wijzigt, of handelingen plaatsvinden met de verontreinigde bodem. In die situaties wordt sanering alsnog noodzakelijk.
In het op 18 mei 2015 Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015 hebben het bedrijfsleven en de rijksoverheid ondermeer afspraken gemaakt over de afronding van de aanpak van spoedlocaties en over de inventarisatie van KRW-spoedlocaties (locaties waar een verontreiniging een op basis van de KRW als kwetsbaar aangewezen waterlichaam bedreigt). Wanneer een verontreiniging een dergelijk waterlichaam bedreigt, kan dit een spoedverontreiniging worden, óók wanneer deze volgens de reeds bekende definitie van verspreiding spoed (drijflaag, volume en volumetoename op jaarbasis) geen spoed zou zijn.
Belangrijk voor aanvang van de sanering is het vaststellen van de saneringsdoelstelling. Hiervoor zijn regels beschreven in de Circulaire bodemsanering.
Is de doelstelling voor de sanering bepaald dan stelt men een saneringsplan op. Dan volgt een formele melding, inclusief dat saneringsplan, bij het bevoegde gezag Wbb. Deze melding doorloopt een beschikkingsprocedure conform de Algemene wet bestuursrecht.
Voor bepaalde relatief eenvoudige en veel voorkomende situaties geldt een eenvoudiger regime. Kan men een sanering ter hand nemen op basis van het Besluit Uniforme Saneringen (BUS) en de bijbehorende Regeling dan is de doorlooptijd van de behandeling van de melding aanzienlijk korter dan bij een reguliere procedure van goedkeuring saneringsplan. [zie Besluit Uniforme Saneringen]
Voor de sanering zelf staat een breed palet aan technieken ter beschikking. Deze zijn [elders] beschreven in deze Richtlijn herstel en beheer. De hoofdgroepen zijn het zogenoemde in-situ saneren, het isoleren of het ontgraven en verder verwerken van de verontreinigde grond. Welke techniek men ook kiest, in veel gevallen zal sprake zijn van het lozen van water en hiervoor is een lozingsvergunning vereist. Kiezen voor ontgraven betekent dat in elk geval grond vrijkomt. Deze kan men op de locatie zelf onder voorwaarden weer gebruiken of afvoeren. Bij een keuze voor afvoeren moet men nagaan of de af te voeren grond buiten de locatie toe te passen is. Hiervoor gelden de regels over grondstromen.
De omvang van de operatie om alle locaties die met spoed moete worden gesaneerd aan te pakken vóór 2015 werd in 2005 geschat op € 3,8 miljard euro (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28199 en 30015, nr. 11). Het aantal spoedlocaties werd destijds geraamd op 11.000, maar in 2009 is deze verwachting bijgesteld naar 6.500. Met de uitvoering van de aanpak van de spoedlocaties onder het Bodemconvenant is de inschatting van de opgave om de spoedlocaties aan te pakken verder geconcretiseerd en zijn de schattingen verder naar beneden bijgesteld. In een brief van de staatssecretaris van 22 november 2011 (kamerstuk 30 012, nr. 45) is aangegeven dat onder het eerste bodemconvenant tot en met 2015 ca. 400 humane spoedlocaties moeten worden aangepakt en dat de kosten voor deze operatie maximaal € 300 miljoen bedragen. De stand van zaken bij de voorbereiding van het tweede Bodemconvenant was dat naar verwachting bijna alle humane spoedlocaties in 2015 bijna allemaal zijn aangepakt. In de komende jaren ligt de focus op locaties met risico’s voor verspreiding van de verontreiniging. Het gaat daarbij in totaal om ongeveer 1500 locaties.Voor de financiering van bodemsanering is het beleid om zo nadrukkelijk mogelijk aan te sluiten bij de ruimtelijke dynamiek en de dynamiek in bedrijven. Belanghebbenden bij sanering (eigenaren, veroorzakers van verontreiniging, gebruikers, overigen) moeten zo veel mogelijk de kosten voor bodemsanering dragen, de overheid financiert gedeeltelijk mee. Voor de locaties die gelegen zijn in steden is de overheidsfinanciering geregeld in het Investeringsbudget stedelijke vernieuwing. De bijdrageregeling Wbb regels de overheidsfinanciering voor het landelijk gebied en enkele bijzondere categorieën van sanering.[zie ISV en ILG].
Daarnaast is voor bedrijven mogelijk een overheidsbijdrage te krijgen op grond van de zogenoemde Bedrijvenregeling. De voorwaarden van deze bedrijvenregeling zijn opgenomen in het Besluit financiële bepalingen bodemsanering 2005 met de bijbehorende Regeling [zie Besluit financiële bepalingen bodemsanering 2005]. De rijksfinanciering van bodemsanering was in de periode 2010-2014 met name gericht op de aanpak van spoedlocaties, waarbij de aanpak van locaties met humane risico's voorrang heeft.
In het op 18 mei 2015 Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015 hebben het bedrijfsleven en de rijksoverheid ook afspraken gemaakt over wijziging van de Bedrijvenregeling. Er worden concrete einddata vastgelegd om de saneringsoperatie te bespoedigen. Verder zullen de procedures worden vereenvoudigd en versneld en wordt onderzocht of de subsdiemogelijkheden kunnen gelden voor bijvoorbeeld gebiedsgericht grondwaterbeheer.
In de bodemsaneringsoperatie is er een bijzondere rol voor de provincies en 29 (zogenoemde ‘rechtstreekse’) gemeenten die bevoegd gezag Wbb zijn. Zij ontvangen financiering van het Rijk op basis van een programma voor vijf jaar en moeten over de realisatie van dit programma financiële verantwoording afleggen aan het Rijk. Daarnaast moeten zij jaarlijks gegevens over bodemverontreiniging ter beschikking stellen aan het Rijk (‘monitoring voortgang saneringsoperatie’). [zie Besluit financiële bepalingen bodemsanering 2005]Voor de programmaperiode 2010-2014 zijn nieuwe afspraken over de rijksfinanciering van de bodemsaneringsoperatie in het Convenant Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties gemaakt. Dat convenant is getekend door VNG, IPO, UvW en ministeries LNV, V&W en VROM op 10 juli 2009. De specifieke uitkering op basis van de Wbb, met de daaraan gekoppelde verantwoordingssystematiek, is vervangen door een decentralisatie-uitkering binnen het gemeente- en provinciefonds. In het convenant zijn verder afspraken gemaakt over het duurzaam gebruik van de ondergrond en afspraken die de gebiedsgerichte aanpak van grootschalige grondwaterverontreinigingen moeten stimuleren. Op 17 maart 2015 is een tweede convenant ondertekend: Convenant Bodem en Ondergrond 2016-2020. Daarin is afgesproken de aanpak van de spoedlocaties af te ronden en de ingezette verbreding van het beleid naar duurzaam gebruik van bodem en ondergrond verder in te vullen. Ook de afronding van het eerste Bodemconvenant (2015) en voor de uitvoering van het tweede Bodemconvenant in de periode 2016 tot en met 2020 zijn bodembudgetten opgenomen het provinciefonds en gemeentefonds.
Bij het sturen van grond- en baggerstromen staat het Besluit bodemkwaliteitcentraal, met de bijbehorende Regeling Deze regelgeving geeft aan hoe men de kwaliteit van de vrijkomende grond en bagger moet onderzoeken en hoe men moet toetsen of men de grond of bagger in een specifieke situatie mag toepassen. Blijkt dit niet het geval dan moet dit materiaal bewerkt worden tot men het wel mag gebruiken. Alleen als dit niet, of niet tegen redelijke kosten, kan is storten van de grond toegestaan. Dan gelden regels uit het Stortbesluit bodembescherming en de bijbehorende regelingen. Onder het regime van het Besluit bodemkwaliteit kan een gemeente de zogenoemde bodemkwaliteitskaart een belangrijker plaats geven in het beleid ten aanzien van grond- en baggerstromen. Regels voor het opstellen van deze kaarten staan in de Richtlijn bodemkwaliteitskaarten (onderdeel van Regeling bodemkwaliteit). [zie Besluit bodemkwaliteit (grondstromen)