Beleidsblad Gebiedsgericht Grondwaterbeheer
Status
Per 1 juli 2012 is de gebiedsgericht aanpak van de verontreiniging van het diepere grondwater (artikel 55c tot 55i) opgenomen in de Wet bodembescherming (Wbb). Hiermee is een gebiedsgerichte aanpak van verontreinigingen in het diepere grondwater juridisch verankerd naast de gevalsaanpak en de clusteraanpak.
Doel van de wetswijziging
Het wetswijziging is bedoeld om een aantal lopende en in voorbereiding zijnde initiatieven van gebiedsgerichte aanpak te faciliteren. De problemen die daarbij spelen hebben er mee te ma-ken dat de Wbb uitgaat van een aanpak per geval van verontreiniging (of eventueel een cluster van gevallen).
Een ander juridisch punt is dat het lastig is voor de saneringsplichtige om zijn verontreiniging aan te pakken als de pluim zich heeft verspreid tot buiten zijn eigen terrein. Daarbij komt dat saneren naar individueel geval vaak milieuhygiënisch niet doelmatig is. Dat speelt vooral als voor beoogde ontwikkelingen in een gebied kan worden volstaan met saneringsmaatregelen die zijn gericht op het verkrijgen van een gewenste (functionele) kwaliteit van een bepaalde locatie. In dat geval is vanuit de geplande ontwikkeling een verdergaande sanering van een diepere gelegen (grondwater)verontreiniging niet doelmatig.
Doel van het wetsvoorstel is om initiatieven te faciliteren om te komen tot gebiedsgerichte aanpak. Het voorstel bevat daarom geen sturingsinstrumenten die gericht zijn op het in gang zetten van initiatieven die uit zichzelf niet tot stand komen, of op het dwingen van betrokkenen tot samenwerking. Medewerking aan de gebiedsgerichte aanpak geschiedt op vrijwillige basis.
De kern van de regeling
De kern van artikel 55c is dat het bevoegd gezag Wbb een gebied kunnen aanwijzen waar een gebiedsgerichte aanpak zal plaatsvinden. Een gebiedsgerichte aanpak is gericht op het zoveel mogelijk voorkomen van de risico’s van verspreiding van verontreiniging buiten het aangewezen gebied, en de bescherming van bestaande en beoogde functies van, in en op de bodem binnen het aangewezen gebied. Een gebiedsgerichte aanpak kan worden toegepast indien gevallen van verontreiniging in het diepere grondwater in een gebied zodanig gemengd zijn of gemengd kunnen raken dat deze gevallen niet ten opzichte van elkaar zijn te onderscheiden en af te bakenen, dan wel indien gevallen van verontreiniging in het diepere grondwater in een gebied elkaar bij een afzonderlijke aanpak van die gevallen in betekenende mate kunnen beïnvloeden.
Een gebiedsgerichte aanpak kan wenselijk zijn als ruimtelijke ontwikkelingen en andere plannen voor ontwikkeling van het gebied worden belemmerd door de aanwezigheid van grootschalige grondwaterverontreiniging. Het treffen van maatregelen ter voorkoming van verspreiding van verontreiniging buiten het gebied kan dan vaak niet op doelmatige of kosteneffectieve wijze plaatsvinden en dreigt achterwege te blijven.
Gebied
Bij de gebiedsgerichte aanpak van verontreinigingen in het diepere grondwater zijn de individuele gevallen van verontreiniging niet langer het vertrekpunt. Vertrekpunt is nu het grondwater in het betreffende gebied. De gebiedsgerichte aanpak richt zich op het beheer van het gehele grondwatersysteem binnen het gebied, met alle bekende en (nog) onbekende verontreinigingen. Bij de afbakening van het gebied is sprake van:
- Een driedimensionale afbakening: het bodemvolume in de ondergrond, waarin zich het diepere grondwater bevindt;
- Een tweedimensionale afbakening: de afbakening van het geografische gebied op maaiveld-niveau in verband met de bescherming van functies op maaiveldniveau en de mogelijk betrokken saneringsverplichtingen.
Met de term ‘het diepere grondwater’ wordt het grondwater bedoeld dat onder de bronzone zit. Op de sanering van de bronzones blijven de reguliere regels van de Wbb van toepassing. De gebiedsgerichte aanpak is niet rechtstreeks gericht op het saneren van de bronzones, maar beoogt wel degelijk de aanpak van die zones te bevorderen door het bieden van een praktische oplossing voor de aanpak van de pluim. Voor het onderscheid tussen bronzone en (verontreinigings-)pluim worden geen generieke criteria gegeven, dit moet per situatie worden bezien.
Plan
Voor een gebiedsgerichte aanpak in een bepaald gebied wordt een plan vastgesteld. Dit beheerplan komt in de plaats van de (deel)saneringsplannen die anders zouden moeten worden opgesteld voor de diverse verontreinigingspluimen in het grondwater binnen het gebied.
Het plan is een bijzondere vorm van een saneringsplan in de zin van de Wbb. De term saneringsplan is echter vermeden, omdat het plan eigen kenmerken vertoont. Ook de doelstellingen van een gebiedsgerichte aanpak zijn anders dan bij een normale sanering. Risicobeheersing is hierbij een kernbegrip. Dat houdt in dat verspreiding van de verontreiniging buiten het gebied aan strikte beperkingen moet worden onderworpen. Binnen het gebied dienen de daartoe aangegeven (beoogde) functies in afdoende mate te worden beschermd en werkt de tijd in op de verontreinigende stoffen via natuurlijke afbraak, eventueel gestimuleerd met in situ saneringsmethoden. Ook hiervoor zijn geen generieke criteria gegeven, dit moet per situatie worden uitgewerkt.
In verband met de andere doelen is ook ander – en minder – onderzoek nodig bij de voorbereiding van de maatregelen. Evenmin spelen de kwalificaties ‘ernst’ en ‘spoed’ een rol, omdat het grondwater dient te voldoen aan de doelen/normen uit het beheerplan. Het is dan ook mogelijk dat ook een ernstig, niet-spoedgeval aan de gebiedsgerichte aanpak meedoet. Ook is niet uitgesloten dat de pluim van een nieuw geval wordt meegenomen in de gebiedsgerichte aanpak. Door de aanwezige omvangrijke en complexe verontreinigingssituatie van het grondwater kan het geven van invulling aan de herstelplicht met betrekking tot het grondwater namelijk op grote praktische bezwaren stuiten en/of tot niet-realistische oplossingen leiden.
Bovendien is de tijdshorizon anders, aangezien de gebiedsgerichte aanpak over een langere termijn zal plaatsvinden dan een individuele sanering. Daardoor neemt nazorg bij de gebiedsgerichte aanpak geen afzonderlijke plaats in, zoals in de reguliere saneringsregels wel het geval is.
Initiatiefnemer en Bevoegd Gezag
Ieder bestuursorgaan kan het initiatief nemen om te komen tot een gebiedsgerichte aanpak. De initiatiefnemer stelt het beheerplan voor de gebiedsgerichte aanpak vast en legt het plan, samen met het verzoek om gebiedsgericht beleid in te stellen, ter instemming voor aan het bevoegd gezag Wbb. Als het bevoegd gezag Wbb zelf het initiatief neemt, vallen de rollen van initiatiefnemer en bevoegd gezag samen.
Het wetsvoorstel is gericht op het diepere grondwater dat zich in de landbodem bevindt. Het diepere grondwater kan zich ook bevinden onder het oppervlaktewater. In dat geval is de Waterwet een belangrijk kader. Hier zal van geval tot geval in overleg met het bevoegde orgaan voor de Waterwet, de aanpak moeten worden bepaald.
Bij de evaluatie van de Waterwet zal worden bezien of de nu voorgestelde verdeling tussen Waterwet en Wet bodembescherming herziening behoeft. Daarbij kan ook de aanpak van verontreiniging in het diepere grondwater onder oppervlaktewater zo nodig aan de orde komen.
Saneringsplichtigen
Binnen het gebied bevinden zich de eigenaren en anderen van wie de bodem verontreinigd is. De intentie is om te komen tot afspraken met de saneringsplichtigen over hun participatie in de gebiedsgerichte aanpak. Die afspraken over medewerking en medefinanciering worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. Deze overeenkomsten zijn in het wetsvoorstel niet geregeld. Het burgerlijk recht biedt daarvoor echter voldoende basis. Bij het maken van financiële afspraken moet overigens wel rekening gehouden worden met de Europese regels voor staatssteun.
De niet-meewerkende saneringsplichtige blijft overeenkomstig de reguliere saneringsregels verantwoordelijk voor zijn gehele geval van verontreiniging, dus zowel de bronzone als de pluim.
Vrijwaring
Medewerking aan een gebiedsgerichte aanpak is vrijwillig, maar het wetsvoorstel behelst wel een belangrijke stimulans voor de saneringsplichtigen om te participeren in de gebiedsgerichte aanpak in de vorm van een vrijwaring van de verantwoordelijkheid voor de verontreiniging in het diepe grondwater.
De eigenlijke vrijwaring wordt gegeven door middel van een publiekrechtelijke handeling. Als de overeenkomst is aangegaan, zal het betrokken bestuursorgaan de betrokken verontreiniging opnemen in het plan voor de gebiedsgerichte aanpak. Die opname in het plan heeft het karakter van een beschikking. Pas daaruit vloeit de publiekrechtelijke vrijwaring voort.
Zodra die opname in het plan onherroepelijk is geworden, is de verantwoordelijkheid voor de aanpak van die verontreiniging in het grondwater overgegaan naar de uitvoerder van de gebiedsgerichte aanpak. Deze overgang is definitief en werkt ook tegenover de rechtsopvolgers van de saneringsplichtige. Opname in het plan kan zowel geschieden bij de voorbereiding van het plan als na vaststelling van het plan.
De publiekrechtelijke vrijwaring betreft doorgaans de pluim, maar het wetsvoorstel sluit niet uit dat het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, een geval van verontreiniging in haar geheel overneemt, inclusief de bronzone. Dit geschiedt dan binnen het kader van de reguliere regels van de Wbb. In bepaalde gevallen kan deze volledige overname van het geval van verontreiniging de voorkeur genieten, bijvoorbeeld als de afbakening tussen bronzone en pluim niet valt te maken.
Tools en hulpmiddelen
Binnen het project gebiedsgericht grondwaterbeheer vanuit het Bodemconvenant zijn de volgende tools en hulpmiddelen ontwikkeld om gebiedsgericht grondwaterbeheer te helpen vormgeven:
Handreiking gebiedsgericht grondwaterbeheer
Het doel van de handreiking is om de ervaringen met de gebiedsgerichte aanpak van grootschalige grondwaterverontreinigingen onder de aandacht te brengen van alle decentrale overheden. De handreiking biedt handvatten voor de omslag van sectoraal (milieu, water, ruimte, energie) naar integraal werken.
Push- en pullfactoren
Het realiseren van een gebiedsgerichte aanpak is gekoppeld aan factoren waardoor er druk bestaat (push) om tot gebiedsgericht grondwaterbeheer te komen, zoals grootschalige grondwaterverontreinigingen. Maar zonder de aanwezigheid van aantrekkelijke zaken met een ruimtelijke component als winning van drinkwater of warmte koude opslag (pull) blijkt gebiedsgericht grondwaterbeheer vaak niet van de grond te komen. Voor 14 situaties zijn de push- en pull factoren, actoren en voorbeeldprojecten beschreven in factsheets.
Rekenmodel Nazorg en Beheer (RNB)
Deze applicatie werd oorspronkelijk ontwikkeld door een consortium van organisaties in een SKB-project als rekenmodel voor de nazorg van bodemsaneringslocaties en stortplaatsen (ReNaBo). Een voorbeeldraming voor gebiedsgerichte aanpak is ontwikkeld binnen Interreg IVB NWE project CityChlor. Het model verschaft een standaard ter ondersteuning voor een objectieve afweging van beheervarianten of nazorg. Het model assisteert de financiële afweging bij besluiten rondom individuele en gebiedsgerichte beheerlocaties zowel in planfase als bij overdracht naar beheerfase. RNB is geen beslismodel, het model dient ter ondersteuning om meerjarig beheer en nazorg te kapitaliseren. Daarmee worden kosten inzichtelijk gemaakt.
Organisatie en financiering gebiedsgericht grondwaterbeheer
Dit product is een vervolg op de rapportage die is opgesteld naar aanleiding van een onderzoek van de LBOW-commissie grondwater. De commissie heeft zich in het rapport vooral gericht op gebieden waar grondwaterbeheer een complexe bestuurlijke opgave vormt. De commissie doet onder ander de aanbeveling om gebruik te maken van bestuurlijke arrangementen zoals dat ook binnen andere beleidsterreinen gebeurt. Een praktische handreiking om te komen tot een bestuurlijk arrangement ontbreekt echter. De leidraad moet partijen op weg helpen wanneer zij te maken krijgen met complexe bestuurlijke opgaven waarvoor een arrangement een oplossing kan bieden.
Juridische aspecten gebiedsgericht grondwaterbeheer
Dit handvat is erop gericht om op een overzichtelijke wijze de in de Wet bodembescherming opgenomen regeling van de gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen uiteen te zetten. Het handvat gaat in op de belangrijkste facetten van de gebiedsgerichte aanpak: de inhoud, de relevantie, de voordelen, de verschillen met de gevals- en clustergerichte aanpak, de procedure om tot een gebiedsgerichte aanpak te komen etc.
Praktijkwijzer Verdienmodellen gebiedsgericht bodembeheer
In deze praktijkwijzer laten we zien dat er verdienmodellen zijn om tot een duurzame financiering van gebiedsgericht grondwaterbeheer te komen. Van simpele verdienmodellen tot meer complexere vormen, om maatschappelijke baten te realiseren bij verschillende private partijen. Meerdere gemeenten en provincies hebben laten zien dat duurzame financiering haalbaar is en kan bijdragen aan de maatschappelijke ambities van gemeenten en provincies op het gebied van grondwaterbeheer. Van hen valt te leren, maar ook kunnen gemeenten die al stappen hebben gezet in deze praktijkwijzer inspiratie opdoen uit andere sectoren (groenbeheer, lokale energiefondsen, en gebiedsbeheer).
Informatiebronnen