Beleidsblad Landelijk afvalbeheerplan

Status

De [Wet milieubeheer] (Wm) en de Kaderrichtlijn afvalstoffen verplichten Nederland om periodiek een of meerdere afvalbeheerplannen op te stellen. Op 03 03 2003 is het eerste Landelijk afvalbeheerplan (LAP) in werking getreden. De geldingsduur van dat plan was van 2003 tot en met 2009. Het tweede LAP was geldig van 2009 tot en met 2015, met een doorkijk tot 2021. Op 28 december 2017 is het derde LAP (LAP3) inwerking getreden, deze is tot en met 2023 geldig, en geeft waar mogelijk een doorkijk tot 2029.

Het LAP3 wordt geregeld geactualiseerd.

Relatie met overige regelgeving of beleidsstukken

De [Europese kaderrichtlijn afvalstoffen] (KRA, richtlijn 2008/98/EG) geeft definities voor afvalstoffen, nuttige toepassing en verwijdering. Daarnaast legt de Kaderrichtlijn algemene verplichtingen op voor het inzamelen en verwerken van afval, het opstellen van afvalbeheerplannen, het verwerken van afval zonder de gezondheid van de mens in gevaar te brengen of het milieu te schaden en tot het treffen van maatregelen om preventie en nuttige toepassing te bevorderen. Ook wordt de verplichting om afvalbeheerplannen te maken via de KRA neergelegd bij de lidstaten. Zie voor meer informatie over de Kader Richtlijn afvalstoffen, het beleidsblad KRA .

De [Europese verordening overbrenging van afvalstoffen] (EVOA, verordening 1013/2006/EG) bevat regels voor het vervoer van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap. Verder voorziet het Verdrag van Bazel in een wereldwijd milieubeschermend controlesysteem voor het vervoer van afvalstoffen. Dit verdrag streeft naar vermindering van het internationale vervoer van afval en stelt strikte procedures voor dit vervoer. In het LAP3 staat in sectorplannen steeds aangegeven wat het Nederlandse beleid is met betrekking tot import en export van afvalstoffen.

Het LAP heeft een wettelijke basis in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer (Wm) en vormt een belangrijk instrument voor de uitvoering van het afvalbeheerBesluiten van overheden moeten in overeenstemming zijn met het LAP. Andere partijen zijn niet direct gebonden door het LAP. Naast de Wm zijn er verscheidene besluiten en regelingen over afvalstoffen, waaraan vaak Europese richtlijnen of verordeningen ten grondslag liggen. Zo zijn er besluiten en regelingen voor inzameling van afvalstoffen, melding van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke stoffen, verpakking en verpakkingsafval, verwijdering van PCB's en PCT's, verwijdering van batterijen en accu's, verbranding van afvalstoffen, en vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen. Deze besluiten zijn ook (deels) in het LAP verwerkt.

Doel en reikwijdte

Het LAP is gericht op het voorkomen en beheren van afvalstoffen waarop de Wm (hoofdstuk 10) van toepassing is. In de Wm staat dat een ieder die handelingen met afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, verplicht is alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, om die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

Verder is het een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden handelingen met die afvalstoffen te verrichten of na te laten, waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan. Tevens is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze, al dan niet in verpakking, buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.

Doelstellingen van LAP3 omvatten:

• Het beperken van het ontstaan van afvalstoffen.
• Het beperken van de milieudruk van productieketens, dat wil zeggen dat de milieudruk in de gehele keten in beschouwing wordt genomen bij het reduceren van de milieudruk in de afvalfase, waardoor afwenteling van de milieudruk op andere fases in de keten wordt voorkomen.
• Het optimaliseren van de inzet van afvalstoffen in een circulaire economie, dat wil zeggen dat grondstoffen en afvalstoffen weer zo hoogwaardig mogelijk ingezet worden in dezelfde of andere ketens opdat voorkomen wordt dat deze stoffen verloren gaan voor de circulaire economie. Alleen afval dat niet nuttig kan worden toegepast mag worden verwijderd.

Inhoud

Inleiding

Het LAP bevat het beleid voor afvalpreventie en afvalbeheer. Het LAP is bedoeld voor alle afvalstoffen waarop de Wm van toepassing is. Ieder bestuursorgaan moet bij het uitoefenen van een bevoegdheid in relatie tot afvalstoffen rekening houden met het LAP. Dat betekent dat het Rijk, provincies en gemeenten gebonden zijn aan het plan. Dit betekent dus dat het LAP niet direct van toepassing is op bedrijven. Bevoegde gezagen moeten binnen een jaar wijzigingen in de minimumstandaarden uit de sectorplannen van het LAP verwerken in de vergunning van bedrijven.

Kernpunten

Het LAP3 is opgedeeld in drie delen; het beleidskader, de sectorplannen en bijlagen.

Het eerste deel beschrijft het beleidskader en bevat de hoofdlijnen van het afvalbeheer en afvalpreventie beleid. Hierin wordt onder meer ingegaan op de algemene uitgangspunten, doelstellingen, internationale aspecten, organisatie, in- en uitvoer, de afzonderlijke schakels van de keten (preventie, afvalscheiding, inzameling, mengen, nuttige toepassing en verwijdering), monitoring, handhaving en uitvoering. In het LAP3 heeft de transitie naar circulaire economie meer aandacht gekregen en wordt dit verder vormgegeven. Doel is om hiermee de transitie naar een circulaire economie te stimuleren.

In het tweede deel zijn de hoofdlijnen van dit beleid uitgewerkt in 85 sectorplannen voor specifieke (categorieën van) afvalstoffen. Per sectorplan wordt de afbakening van het sectorplan gegeven, wordt het verwerkingsbeleid voor de betreffende afvalstoffen beschreven (minimumstandaard) en wordt de specifieke uitwerking gegeven van het toetsingskader, bezwaargronden en procedures voor grensoverschrijdend transport van de betreffende afvalstoffen. De minimumstandaarden geven aan wat de minimale hoogwaardigheid is van de verwerking van een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen. Ze zijn bedoeld om te voorkomen dat afvalstoffen laagwaardiger worden verwerkt dan wenselijk is en zijn een referentie voor de vergunningverlening voor afvalbeheer. Daarnaast wordt er in het sectorplan ingegaan op wet- en regelgeving omtrent gescheiden houden van afvalstoffen, inzameling/vervoer van afvalstoffen, mengen van afvalstoffen, het stortverbod en ontwikkelingen in verwerkingsvormen.

Het derde deel bevat de bijlagen. De bijlagen omvatten een referentielijst, een lijst van afkortingen en een lijst van termen en definities, maar ook veel toelichting op relevante wet- en regelgeving (ook Europese) en lastige onderwerpen als het onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering, het onderscheid tussen afval en niet-afval en hoe om te gaan met zeer zorgwekkende stoffen. Deze bijlagen vormen de onderbouwing van de betreffende onderdelen in het beleidskader.

Afvalhiërachie

De Kaderrichtlijn (Kra) geeft aan dat bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor preventie en beheer van afvalstoffen de afvalhiërarchie moet worden gehanteerd zoals aangegeven in artikel 4 van de Kra. Deze hiërarchie is ook opgenomen in art. 10.4 van de Wet milieubeheer (Wm). De afvalhiërarchie geeft de voorkeur aan waarop een afvalstof (voor zover als mogelijk) verwerkt moet worden. Dit stond in het verleden bekend als de ladder van Lansink.

In LAP3 wordt de volgende afvalhiërarchie aangehouden:

1. Preventie;
2. Voorbereiding voor hergebruik;
3. c1. Recycling van het oorspronkelijke functionele materiaal in een gelijke of vergelijkbare toepassing (*). c2. Recycling van het oorspronkelijke functionele materiaal in een niet gelijke of vergelijkbare toepassing (*); c3. Chemische recycling (*) ;
4. Andere nuttige toepassing, waaronder energieterugwinning;
5. e1. Verbranden als vorm van verwijdering. e2. Storten of Lozen.

(*) Naast deze vormen van recycling kent het LAP ook nog de term ‘voorkeursrecycling’. Dit is een vorm die in het algemeen valt onder c1, c2 of c3 [ of bestaat uit een combinatie daarvan], maar die in het betreffende sector plan expliciet als voorkeursrecycling is aangemerkt. Op de consequenties van het aanmerken van een vorm van verwerking als voorkeursrecycling wordt in paragraaf A.4.2.2 en in hoofdstuk D.2 ‘Minimumstandaard’ van het LAP3 verder in gegaan.

De stappen b, c1 t/m c3 en d vallen onder ‘nuttige toepassing’en e1 en e2 vallen samen onder ‘verwijdering’.

Het LAP hanteert een verfijnde versie van de hiërarchie ten opzichte van die uit de Kra en Wm. In de paragrafen A.4.2.2 en A.4.2.5 in het LAP3 wordt hier nader op ingegaan. In de sectorplannen wordt een specifieke invulling van de afvalhiërarchie gegeven voor de afvalstoffen van dat sectorplan.

Afvalscheiding

Het gescheiden houden van afvalstoffen is een middel om het afvalbeheer op een veilige manier te laten plaatsvinden en zoveel mogelijk recycling te behalen. Daarmee draagt afvalscheiding bij aan een circulaire economie. De mogelijkheden voor recycling van afvalstoffen worden voor een belangrijk deel bepaald door de aard en samenstelling van de afvalstoffen. Het is belangrijk dat bij het ontstaan en het verder beheer van afvalstoffen rekening wordt gehouden met de recyclingmogelijkheden. Dit betekent dat het wenselijk of noodzakelijk is dat afvalstoffen na het ontstaan en tijdens de gehele afvalbeheerketen gescheiden worden gehouden, dan wel dat nascheiding plaatsvindt.

In bijlage F5 van het LAP3; ‘Lijst met gescheiden te houden afvalstoffen’ is vastgelegd welke categorieën van gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalstoffen gescheiden gehouden moeten worden. Deze bijlage is van toepassing op inrichtingen in de gehele afvalbeheerketen, dus ook op ontdoeners.

Bij de inzameling van huishoudelijk afval en bij het gescheiden houden van kleine hoeveelheden niet-gevaarlijk afval die binnen de inrichting zijn vrijgekomen, zijn in principe zowel bronscheiding als nascheiding beleidsmatig gewenst als zij leiden tot nuttig toepasbare producten of materialen. Echter in het geval bronscheiding leidt tot het terugwinnen van het oorspronkelijke functionele materiaal, moet worden vastgesteld of nascheiding als alternatief of als aanvulling op bronscheiding kan worden ingezet, dan wel dat nascheiding geen meerwaarde heeft.

Benadrukt wordt dat bron- en nascheiding in meer gevallen kunnen worden toegepast dan alleen bij het terugwinnen van het oorspronkelijke functionele materiaal. Het uitgangspunt is dat bron- en nascheiding moeten resulteren in afvalstoffen die kunnen worden verwerkt tot nuttig toepasbare producten of materialen. Bronscheiding moet daarbij een reststroom opleveren die met minder milieudruk kan worden verwerkt dan wanneer geen scheiding aan de bron zou hebben plaatsgevonden. Echter, ook andere redenen kunnen het noodzakelijk maken om voor bronscheiding te kiezen. Het kan dan gaan om veiligheidsrisico’s en arbo-regelgeving (gevaarlijke afvalstoffen zoals KCA, gasflessen, brandblussers en asbest), milieuhygiënische risico’s (bijvoorbeeld C-hout), wetgeving (bijvoorbeeld afgedankte elektr(on)ische apparatuur) en andere niet-afvalregelgeving. Voor elektr(on)ische apparatuur, batterijen, accu’s, autobanden, autowrakken, verpakkingen en verlichting geldt een zogenaamde producenten-verantwoordelijkheid in de afvalfase Producenten of importeurs hebben als gevolg hiervan individueel of als collectief een inname- en verwerkingstructuur opgezet voor deze afvalstoffen. Deze structuren zijn gericht op gescheiden inzameling van genoemde afvalstoffen. Voor meer informatie over afvalscheiding wordt er verwezen naar B3 Afvalscheiding van het LAP3 .

Richtlijn afvalscheiding bij kleine hoeveelheden

Bedrijven zijn verplicht alle afvalstoffen te scheiden, gescheiden te houden en gescheiden af te geven, tenzij dat redelijkerwijs niet van hen kan worden gevergd. Onderstaande tabel geeft voor de meest voorkomende afvalstoffen een indicatie wanneer het redelijk is dat afvalscheiding plaatsvindt.

Tabel Richtlijn voor rederlijkerwijs afvalscheiding bij kleine hoeveelheden door bedrijven

Afhankelijk van de omstandigheden kan afvalscheiding onder de waarden in de tabel ook redelijk worden geacht. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de afvalstroom geconcentreerd vrijkomt en scheiding en gescheiden afvoer eenvoudig is. Daarnaast kan het zijn dat het boven deze waarden niet redelijk is om afvalscheiding te verlangen, gezien de onevenredige belasting die dit voor een bedrijfsspecifieke situatie met zich meebrengt. Van een onevenredige belasting is sprake in het geval de kosten per ton voor de gescheiden inzameling en afvoer van de betreffende afvalstof meer dan € 45,- hoger liggen dan de kosten per ton voor de inzameling en afvoer van het ongescheiden (rest)afval. Bedrijven dienen zelf aan het bevoegd gezag aan te tonen wanneer het voor hen niet redelijk is om bepaalde afvalstoffen te scheiden.

Op de internetsite RWS-Leefomgeving is de ‘meerkostentoets’ opgenomen. Met dit instrument kunnen afzonderlijke bedrijven bepalen wat voor hen de meerkosten zijn van de scheiding van bepaalde afvalstoffen die binnen de inrichting zijn ontstaan. Met een goed onderbouwde meerkostentoets kan in een vergunningaanvraag of aan een toezichthouder worden aangetoond dat het redelijk is om afvalstoffen bij hogere hoeveelheden dan in de tabel vastgelegde hoeveelheden niet te scheiden. Daarbij is niet alleen het prijsverschil per ton afval van belang maar ook het reële prijsverschil.

Gescheiden inzameling en vervolgens nuttige toepassing van afvalstoffen is in de meeste gevallen goedkoper dan het verwijderen van integraal afgegeven afvalstoffen. De kostenvoordelen bij afvalscheiding aan de bron betreffen het verwerkingsdeel. Het inzamelingsdeel is in veel gevallen duurder dan gemengde inzameling. Glas en metalen hebben een positieve waarde voor verwerkers. Papier & karton en textiel worden veelal tegen minimaal een nultarief door verwerkers geaccepteerd. De verwerking van klein chemisch afval is veelal duurder dan storten en verbranden. Het betreft hier echter relatief beperkte hoeveelheden in vergelijking tot andere gescheiden in te zamelen afvalstromen.

Voor vergunningplichtige bedrijven is de verplichting tot afvalscheiding onderdeel van de Wm vergunning. Voor bedrijven die vallen onder algemene regels van deze wet is de verplichting tot afvalscheiding neergelegd in de Activiteitenregeling. In hoofdstuk B.3 van LAP3 is het beleid uitgewerkt voor afvalscheiding.

Nadere informatie

Dynamisch LAP

Bij de inwerkingtreding van het LAP3 is aangegeven dat het LAP dynamisch is. Hierdoor kunnen relevante ontwikkelingen die geschetst worden in sommige sectorplannen leiden tot een verandering van de minimumstandaard. Wijzigingen kunnen ook plaatsvinden als gevolg van ontwikkelingen in nieuwe wet- en regelgeving en gesignaleerde problemen uit de praktijk. Er is in het LAP onderscheid gemaakt in een formeel en een minder formeel deel, waardoor aanpassingen in het minder formeel deel snel doorgevoerd kunnen worden en geen wettelijke procedure met inspraak geldt. Voor het actueel houden van het LAP zullen er met enige regelmaat volgens geldende procedures wijzigingen worden doorgevoerd.

Informatiebronnen

• Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
• InfoMil
• Uitvoering Afvalbeheer (RWSleefomgeving)
• Landelijk Meldpunt Afvalstoffen
• Afvalscheiding voor bedrijven (Milieuwinst)
• Nederlandse wetgeving
• Website overheid
• Website Europees parlement