Beleidsblad Milieueffectrapportage (m.e.r.): hoofdstuk 7 van de Wm

Algemeen

Milieueffectrapportage (m.e.r.) is wettelijk verankerd in hoofdstuk 7 Wet milieubeheer (Wm) (artikel 7.1 tot en met artikel 7.42). Het bestaan, de functie en de werkwijze van een onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r.) is vastgelegd in paragraaf 2.2 Wm (artikel 2.17 tot en met 2.24). In paragraaf 14.2 Wm (artikel 14.4a tot en met 14.16) is de coördinatie bij het maken van een milieueffectrapport (MER) geregeld.

Naast de Wet milieubeheer is het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.) belangrijk om te kunnen bepalen of bij de voorbereiding van een plan of een besluit de m.e.r.-procedure moet worden doorlopen. Het Besluit m.e.r. is een algemene maatregel van bestuur (Amvb). Dat de m.e.r.-plicht voor een belangrijk deel is geregeld in het Besluit m.e.r. volgt uit artikel 7.2 Wm.

De wettelijke verankering van m.e.r. in de Wet milieubeheer en het Besluit m.e.r. vormt de ‘vertaling' (omzetting) van twee Europese richtlijnen naar de Nederlandse situatie:

• De Europese richtlijn betreffende de milieubeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten van 27 juni 1985 (85/337/EEG), gewijzigd door 97/11/EG, 2003/35/EG en 2009/31/EG.
• De Europese richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's van 27 juni 2001 (2001/42/EG).

Kernpunten

M.e.r. is een procedure met als hoofddoel het milieubelang volwaardig te laten meewegen bij de voorbereiding en vaststelling van plannen en besluiten. die (uiteindelijk) belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Dit doel wordt bereikt door in de m.e.r.-procedure:

• De milieugevolgen van het initiatief of de activiteit en reële alternatieven hiervoor systematisch, transparant en objectief in beeld te brengen in het zogenoemde milieueffectrapport of MER en maatregelen te beschrijven om negatieve gevolgen te voorkomen of te beperken.
• De kwaliteit van het MER bij plannen en complexe besluiten te laten toetsen door de onafhankelijke landelijke Commissie voor de milieueffectrapportage, de Commissie m.e.r.
• De maatschappij te betrekken door één ieder de mogelijkheid te bieden om in te spreken en zijn of haar zienswijze naar voren te brengen.
• De milieugevolgen, de alternatieven en de ingebrachte zienswijzen en adviezen mee te laten wegen bij de vaststelling van het plan of het nemen van het besluit en de wijze waarop dat is gebeurd toe te lichten. M.e.r. kan de overheid dus helpen bij de besluitvorming.

Modernisering m.e.r.

Op 1 juli 2010 is de m.e.r.-wetgeving gemoderniseerd door een wijziging van de Wet milieubeheer. Doel van de modernisering was meer maatwerk mogelijk te maken door minder en eenvoudigere regels met meer samenhang, maar wel met behoud van de milieudoelstelling. Een aantal extra verplichtingen ten opzichte van de Europese richtlijn van projecten zijn geschrapt (zogenoemde ‘nationale koppen').

Met de recente wijziging is onder andere het onderscheid tussen een m.e.r.-procedure van plannen (plan-m.e.r.) en een m.e.r.-procedure van besluiten (besluit-m.e.r.) komen te vervallen. In de meeste gevallen (bij alle m.e.r.-plichtige plannen en complexe besluiten) moet de zogenoemde uitgebreide m.e.r.-procedure worden doorlopen. In sommige gevallen, alleen bij specifiek omschreven ‘eenvoudige' m.e.r.-plichtige besluiten (in het algemeen gezegd voor projecten die een milieuvergunning nodig hebben en waarvoor géén passende beoordeling op grond van de Natuurbeschermingswet 1998), mag een m.e.r.-procedure met minder verplichte waarborgen worden doorlopen, de zogenoemde beperkte procedure.

Tegelijk met de wijziging van de Wet milieubeheer is op 1 juli 2010 ook een beperkte technische wijziging van het Besluit m.e.r. doorgevoerd om te zorgen voor consistentie.

Uitgebreide m.e.r. procedure: verschillen met de oude m.e.r.

Bij een groot deel van de m.e.r.-plichtige gevallen is de uitgebreide procedure aan de orde (bij alle plannen en bij complexe besluiten). De uitgebreide procedure komt sterk overeen met de oude m.e.r.-procedure voor plannen (plan m.e.r) van voor 1 juli 2010, waarbij twee procedurestappen zijn verzwaard:

• Gekoppeld aan de openbare kennisgeving van het voornemen moeten nu bij de voorbereiding van het MER ook stukken ter inzage worden gelegd en moet de mogelijkheid worden geboden voor het indienen van zienswijzen.
• Parallel aan de ter inzage legging van het MER wordt nu in alle gevallen toetsingsadvies gevraagd aan de Commissie m.e.r. en niet alleen in de gevallen waarbij een passende beoordeling in het kader van Natura 2000 nodig is of waarbij één of meerdere m.e.r.-plichtige activiteiten in de EHS plaats vinden zoals onder het oude recht.

Ten opzichte van de oude besluit m.e.r. van voor 1 juli 2010, gelden in de uitgebreide m.e.r.-procedure echter bij vijf procedurestappen minder zware eisen:

• Het opstellen van de startnotitie is vervallen. Alleen als het bevoegd gezag en de initiatiefnemer niet dezelfde instantie zijn, vindt een vormvrije mededeling plaats door de initiatiefnemer aan het bevoegd gezag.
• Geen verplichte ter inzage legging van de startnotitie meer met de mogelijkheid voor het indienen van zienswijzen door een ieder. Deze stap is nu vormvrij: het bevoegd gezag bepaald wat ter inzage wordt gelegd, voor hoe lang en wie op welke wijze zienswijzen mag indienen.
• Geen verplicht richtlijnenadvies meer van de Commissie m.e.r. en geen verplichte vaststelling van richtlijnen door het bevoegd gezag. In plaats daarvan raadpleegt het bevoegd gezag de adviseurs en andere bestuursorganen over reikwijdte en detailniveau van het op te stellen MER. Alleen als het bevoegd gezag en de initiatiefnemer niet dezelfde instantie zijn, adviseert het bevoegd gezag vervolgens de initiatiefnemer over de reikwijdte en het detailniveau van het op te stellen MER.
• Geen verplicht meest milieuvriendelijk alternatief (MMA) meer in het MER. Overigens moet volgens de memorie van toelichting bij de modernisering van de m.e.r.-wetgeving in 2010 het verkennen van het volledige spectrum aan reële milieuvriendelijke oplossingen in het MER wel het uitgangspunt blijven, maar dat hoeft dus niet meer te resulteren in het benoemen van het MMA.
• Geen formele aanvaarding meer van het MER door het bevoegd gezag.

Beperkte m.e.r. procedure

De beperkte procedure geldt alleen voor besluiten in kolom 4 als:

1. afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm van toepassing zijn;
2. maar waarvoor geen passende beoordeling op basis van artikel19f, eerste lid Natuurbeschermingswet 1998 gemaakt hoeft te worden.

Het belangrijkste besluit dat mogelijk via de beperkte m.e.r.-procedure genomen kan worden is de omgevingsvergunning op basis van artikel 2.1, eerste lid onder e (het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting of een mijnbouwwerk). Andere besluiten die hieronder kunnen vallen zijn bijv. vergunningen in het kader van de Kernenergiewet, de Waterwet (artikelen 6.2, 6.3 en 6.4) en de Ontgrondingenwet (artikel 3).

In de beperkte m.e.r.-procedure gelden ten opzichte van de oude besluit m.e.r. van voor 1 juli 2010 (en aanvullend de vijf stappen die hiervoor bij de uitgebreide m.e.r. zijn genoemd) bij de volgende drie procedurestappen minder eisen:

• Helemaal geen openbare kennisgeving, ter inzage legging van stukken en indiening van zienswijzen op het voornemen meer tijdens de voorfase.
• Raadpleging en advies over reikwijdte en detailniveau alleen op verzoek van de initiatiefnemer of ambtshalve door het bevoegd gezag.
• Geen verplicht toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. meer over het opgestelde MER.

Proces regie

De m.e.r.-procedure is altijd gekoppeld aan de procedure die moet worden doorlopen voor het betreffende plan of besluit, de zogenoemde ‘moederprocedure' of ‘hoofdprocedure'. Naast de eisen van de ‘moederprocedure' moet ook worden voldaan aan de eisen van de m.e.r.-procedure, bijvoorbeeld bij het opstellen van een structuurvisie, bestemmingsplan of vergunningaanvraag.

Voor de afstemming tussen de m.e.r.-procedure en de moederprocedure gelden een aantal wettelijke spelregels. Maar binnen die spelregels is er ook de nodige speelruimte. In een uitgebreide m.e.r.-procedure is het vooral aan het bevoegd gezag om ervoor te zorgen dat de spelregels worden bewaakt en de speelruimte wordt benut. Ook bij de beperkte procedure ligt de regie om te beginnen bij het bevoegd gezag. Het doel van die regie is tweeledig:

• efficiency: het bevorderen van een praktisch werkbare, doelmatige afstemming tussen de procedures; in elk geval voorkomen dat de m.e.r.- en moederprocedure elkaar in de weg lopen, en waar mogelijk bevorderen dat de m.e.r.-procedure juist stroomlijning en versnelling bewerkstelligt;
• effectiviteit: de afstemming zodanig vormgeven dat er vanuit milieuperspectief winst geboekt wordt in de planvorming en/of de daarop volgende besluitvorming.

Het bevoegd gezag is ervoor verantwoordelijk dat voldaan wordt aan de wettelijke spelregels.

Informatiebronnen

• Website Rijksoverheid
• Kenniscentrum InfoMil