Behandelen en bestemmen van baggerspecie, Wettelijk kader waterbodemsaneringen

Met de inwerkingtreding van de Waterwet zijn waterbodemsaneringen verleden tijd: het wettelijke kader is komen te vervallen. Een nieuw wettelijk kader, waarbij de waterkwaliteit het uitgangspunt is, deed in 2010 zijn intrede. Het treffen van maatregelen, louter om kwaliteitsredenen, gebeurt nu in het kader van de zesjarige plancycli van de waterbeheerplannen van het Rijk en de waterschappen. Afwegingen voor het treffen van maatregelen hebben zich dan ook verlegd naar integrale planprocessen, waarin de waterbodem een rol kan spelen, naar planprocessen voor ruimtelijke ontwikkelingen, natuurbeheerplannen (Natura 2000-gebieden) en gemeentelijke waterplannen. Hiervoor is een (niet dwingend voorgeschreven) technisch instrument ontwikkeld: de Handreiking beoordelen waterbodems.

Ingrepen in de waterbodem met sterk verontreinigde locaties en bodemlagen vanuit kwantitatieve en nautische oogpunten of vanuit het oogpunt van de aanleg of wijzigingen van een waterstaatswerk worden vanuit de vergunningverlening (Waterwet) beoordeeld. Hiervoor is een separaat toetsingskader ontwikkeld: de waterbodemimmissietoets.

Hieronder wordt kort de historie van waterbodems onder de Wet bodembescherming toegelicht (tot 2010). Vervolgens wordt ingegaan op de periode van de eerste twee generatie(s) stroomgebiedbeheerplannen en de beheerplannen van de waterbeheerders. In deze periode (tot 2020) is enerzijds het wettelijke kader volledig ingevoerd en van kracht, maar deze periode wordt anderzijds gekenmerkt door een situatie van overgang. Een overgang in de manier van werken en denken en ook vanwege het feit dat d ontwikkelde instrumentarium nog niet de volledige periode beschikbaar was. Deze periode wordt ook gekenmerkt door de stimulans om “historische waterbodemverontreinigingen” als spoedlocaties aan te pakken. De periode na 2020 zal naar verwachting volledig in het teken staan van waterkwaliteitsbeheer en zal het vertrekpunt vanuit waterbodemkwaliteit marginaal zijn. In de vorm van verleden, heden en toekomst is dat hieronder uitgewerkt.

Verleden: Wet bodembescherming (tot 2010)

In 1994 werd de Wet bodembescherming (Wbb) uitgebreid met een saneringsregeling. Deze saneringsregeling heeft naast de ‘landbodems’ ook betrekking op de waterbodems. Op 30 januari 1997 werd de wet uitgebreid met ‘Bijzondere regels inzake de sanering van de waterbodem’. Deze regeling is sinds 15 april 1997 van kracht voor de rijkswateren en sinds 1 augustus 1997 voor de regionale wateren. Per 1 januari 2006 is de Wet bodembescherming gewijzigd waarbij waterbodems verbijzonderd zijn.

Uitbreiding van de Wbb met specifieke regels voor de waterbodem betrof toen ter tijd met name de onderwerpen:

• taken en bevoegdheden;
• onderhoudsbaggerwerk;
• financiering.

Dit betekende concreet voor waterbodems vanaf dat moment, dat in de Wbb regels zijn gesteld ten aanzien van het voornemen tot het saneren, dan wel tot het oppakken van, of handelen met, verontreinigde specie (bijvoorbeeld bij onderhoud).

Destijds golden bij de financiering van waterbodemsaneringen onder de Wbb dezelfde uitgangspunten als bij landbodems:

• in eerste instantie moet de veroorzaker betalen;
• vervolgens de eigenaar/gebruiker;
• als laatste de overheid.

Bij waterbodemverontreiniging was het altijd lastig om de verontreiniging uit te splitsen in de bijdrage van verschillende oorzaken/veroorzakers. De eigenaar/gebruiker was bij de waterbodems meestal de overheid en vaak de waterkwantiteitsbeheerder. Het verwijderen van de bij het beheer vrijkomende baggerspecie kwam en komt volledig ten laste van deze beheerder.
Voor de overblijvende gevallen, of resterende verontreinigingen, was destijds onder de Wbb de overheid de financier. De waterkwaliteitsbeheerder betaalde dan de drempelbijdrage plus 10% van de meerkosten.
Financiering van waterbodemsaneringen in rijkswateren kwam veelal volledig ten laste van de begroting van het Ministerie van V&W. Deze is vaak zowel kwaliteits- als kwantiteitsbeheerder. Uitzonderingen hierop zijn onder andere het verwijderen van onderhoudsbagger in een haven. Hier is het de havenbeheerder.

Heden 2010 – 2020

Waterbodems vallen sinds de inwerkingtreding van de Waterwet (Wtw) eind 2009 niet meer onder de Wbb. De beoordeling van waterbodemverontreinigingen wordt daarmee niet meer (sectoraal) uitgevoerd op basis van ernst en de spoedeisendheid tot sanering.

Wanneer waterkwaliteitsdoelstellingen niet worden behaald dient door Waterbeheerders te worden beoordeeld welke maatregelen getroffen dienen te worden. Waterbodemingrepen kunnen hiervan onderdeel uitmaken. Om dit te beoordelen is de Handreiking beoordelen waterbodems opgesteld (Handreiking Beoordelen Waterbodem – Methoden ter bepaling van de mate waarin het realiseren van kwaliteitsdoelen van een watersysteem wordt belemmerd door verontreinigde waterbodems d.d. 4 november 2010, vastgesteld in het Directeuren Water Overleg).

Deze handreiking is een (niet dwingend voorgeschreven) technisch instrument voor de waterbeheerder en andere betrokkenen in het gebiedsproces. De Wtw op zichzelf bevat geen directe wettelijke verplichtingen meer tot het uitvoeren van onderzoek naar dan wel het uitvoeren van maatregelen in de waterbodem, maar richt zicht op het behalen van kwaliteitsdoelen en –normen voor het watersysteem. Met deze handreiking kan worden beoordeeld of en in welke mate de waterbodem beperkend is of kan zijn bij het behalen van waterkwaliteitdoelstellingen.

De huidige werkwijze onder de Wtw biedt echter ook de mogelijkheid om historische waterbodemverontreinigingen te beoordelen op (negatieve) bijdrage aan het al dan niet behalen van waterkwaliteitsdoelstellingen (spoor waterbodemkwaliteit). Het zal in de inventarisatie dan ook om “gevallen” vanuit dit spoor gaan. Verwezen wordt naar Hoofdstuk vier van de Handreiking.

Bodemconvenant
Medio 2009 is tussen het Rijk – de (voormalige) ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Verkeer en Waterstaat (V&W), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) – het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) het Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties gesloten (hierna te noemen: Bodemconvenant). In het Bodemconvenant staan de volgende thema’s centraal:

• Afspraken over de aanpak van spoedlocaties;
• Het bewust omgaan met de ondergrond;
• Gebiedsgericht grondwaterbeheer.

Onder spoedlocaties worden die locaties verstaan waarvan op grond van een beschikking ex artikel 37 van de Wet bodembescherming (Wbb) is vastgesteld dat het huidige gebruik van de bodem leidt tot een zodanig risico (humaan, verspreidingsrisico of ecologisch) dat spoedige sanering noodzakelijk is. Voor waterbodems is in het convenant uit 2009 een budget en verplichting overeengekomen om spoedlocaties waterbodems (overgangsrecht en samenloopgevallen) voor 2015 te saneren.

In 2015 is een nieuw bodemconvenant (2016 – 2020) ondertekend door de genoemde partijen. Vanuit dit convenant (Convenant bodem en ondergrond 2016 – 2020, ondertekend op 17 maart 2015) bestaat er voor de zogeheten ‘spoedlocaties waterbodems Waterwet’ de mogelijkheid om subsidie (bij provincies) aan te vragen. In het Bodemconvenant is ten aanzien van de aanpak van regionale waterbodems in artikel 6 namelijk overeengekomen dat de waterbeheerders voor 2020 de locaties die op de zogeheten categorie-C lijst (onderdeel van het convenant) moeten aanpakken.

Aanpak is nodig in het geval de verontreiniging een belemmering vormt voor het bereiken van het waterkwaliteitsdoel van het waterlichaam. Het gaat er daarbij om dat het een historische waterbodemverontreiniging betreft in gehalten boven de interventiewaarde(n) die voor 1987 zijn ontstaan. Het gaat in gevallen met zware metalen en/of organische verbindingen (zoals PAK’s, minerale olie, OCB’s en PCB’s).

Toekomst (2020 en verder)

Vanuit de werkwijze van de Waterwet dient, wanneer er aanleiding toe is, het effect van de waterbodem op de waterkwaliteit bepaald te worden. Die aanleiding vinden we in eerste instantie in het oppervlaktewater. Wanneer de gewenste waterkwaliteit niet behaald wordt, kan onderzocht worden of de waterbodem hier (mede) de oorzaak van is.

De eerder genoemde Handreiking beoordelen waterbodem is een technisch planvormingsinstrument, waarbij de uitkomst geen verplichtend karakter heeft. De handreiking is bedoeld om te beoordelen of en in welke mate, als gevolg van de aanwezigheid van milieuvreemde stoffen en nutriënten in de waterbodem, doelen voor het watersysteem niet worden bereikt of gebruiksfuncties worden belemmerd. Gebruiksfuncties die belemmerd kunnen worden door stoffen in de waterbodem zijn bijvoorbeeld de natuur en de inname van water voor de drinkwatervoorziening. De gebruiksfuncties worden toegekend in het Nationaal Waterplan, de regionale waterplannen en – voorzover de genoemde plannen dat toestaan – de beheerplannen van het Rijk en de waterschappen. Planprocessen waarin de waterbodem verder een rol kan spelen zijn planprocessen voor ruimtelijke ontwikkelingen, natuurbeheerplannen (Natura 2000-gebieden) en gemeentelijke waterplannen.

De handreiking is primair bedoeld voor de gebiedsprocessen in aanloop naar de derde en volgende generatie(s) stroomgebiedbeheerplannen en de beheerplannen van de waterbeheerders. In het gebiedsproces vindt een afweging van mogelijke maatregelen plaats op (kosten)effectiviteit en maatschappelijke relevantie. Hierbij worden alle aspecten van het watersysteem in hun onderlinge samenhang beschouwd.

Er kunnen zich in het gebiedsproces drie aanleidingen voordoen om de handreiking te gebruiken:

• Er is niet voldaan aan de chemische of ecologische doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) voor schoon en gezond oppervlaktewater, blijkend uit de monitoring die voor de Kaderrichtlijn Water plaatsvindt;
• Er is niet voldaan aan de kwaliteitsdoelen die gesteld worden aan oppervlaktewateren die geen deel uitmaken van een KRW-oppervlaktewaterlichaam (bijvoorbeeld vijvers, sloten, stadsgrachten);
• Er is niet voldaan aan de kwaliteitsdoelen of -normen die vanuit de gebruiksfuncties aan het oppervlaktewater worden gesteld.

De handreiking beoordelen waterbodems is een handreiking voor de planvorming; een methode ter invulling van een gebiedsproces. De handreiking is niet bedoeld en ook niet geschikt als toetsingskader bij de vergunningverlening voor ingrepen. Daarvoor is de waterbodemimmissietoets ontwikkeld.

Bij het beoordelen van de waterbodem volgens de handreiking wordt gestart met het in beeld brengen van de functies, doelen en normen die in het geding zijn. Vervolgens wordt bepaald voor welke doelen of normen de invloed van de waterbodem beoordeeld dient te worden. Hierbij gaat het om de chemische en ecologische doelen voor waterlichamen zoals geformuleerd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 en de Regeling monitoring kaderrichtlijn water. Daarnaast kan het gaan om natuurdoelen, normen voor producten uit de landbouw en visserij en om andere normen ter bescherming van de mens.

Vanaf 2018 gaat naar verwachting de Waterwet op in de Omgevingswet. Daarbij zullen ook de waterplannen onderdeel gaan uitmaken van integrale omgevingsplannen en programma’s. In het nieuwe planstelsel gaat op rijksniveau het nationale waterplan alleen voor wat betreft het strategische deel op in de omgevingsvisie. Het meer uitvoeringsgerichte deel wordt tezamen met het huidige beheerplan voor de rijkswateren, het stroomgebiedbeheerplan, en het overstromingsrisicobeheerplan opgenomen in het nationaal waterprogramma. Op provinciaal niveau gaat het strategische deel van het regionaal waterplan op in de provinciale omgevingsvisie. Het uitvoeringsgerichte deel wordt, tezamen met die zaken die uit EU-richtlijnen volgen, vastgelegd in het verplichte provinciale waterprogramma.