Bestemmen van grond en baggerspecie en producten, Toepassing van baggerspecie in diepe plassen

Begin 2009 heeft een aantal initiatieven tot herinrichting van diepe plassen geleid tot maatschappelijke zorgen en vragen bij omwonenden en decentrale overheden. Naar aanleiding van de brief over deze zorgen aan de Tweede kamer is een commissie van deskundigen ingesteld met als taak om in overleg met betrokkenen zoveel mogelijk overeenstemming te bereiken over de wetenschappelijke onderbouwing van het beleid voor herinrichting van diepe plassen. Het advies is verwerkt in de ministeriële circulaire ’herinrichting van diepe plassen’ met het doel om het bevoegd gezag en andere betrokken partijen informatie te geven over het verantwoord toepassen van grond en baggerspecie bij de herinrichting van diepe plassen. Deze circulaire en bijbehorende ‘ Handreiking voor het herinrichten van diepe plassen’ bevatten een methode, waarmee het bevoegd gezag er binnen de geldende regels voor kan zorgen dat bij voorgenomen toepassingen van grond en baggerspecie in diepe plassen, de milieuhygiënische gevolgen voor bodem, grondwater- en oppervlaktewaterlichaam voldoende inzichtelijk zijn en aan de wettelijke eisen beantwoorden. Deze methode kan gehanteerd worden tot het Besluit bodemkwaliteit en de Regeling bodemkwaliteit zijn aangepast. Hieronder wordt het milieuhygiënisch kader dat voor het verondiepen van de zandwinput op basis van de methode dient te worden gehanteerd, nader uiteengezet.

Besluit bodemkwaliteit
Om grond en baggerspecie te mogen toepassen bij het herinrichten van een diepe plas, moet op grond van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) worden voldaan aan de volgende drie voorwaarden:

• Het moet gaan om een toepassing die in artikel 35 van het Bbk is genoemd;
• De toepassing moet functioneel zijn (artikel 5 Bbk) ;
• De grond en baggerspecie moeten voldoen aan de kwaliteitseisen van het Bbk.

Verder moet er voldaan worden aan de zorgplicht van artikel 7 van het Bbk; zo moeten (mogelijke) nadelige gevolgen voor een oppervlaktewaterlichaam voldoende worden voorkomen of beperkt. Relevante factoren zijn in een aanvullend toetsingskader verwerkt in de ‘Handreiking voor het herinrichten van diepe plassen’. Deze handreiking voorziet in alle toepassing waarbij minimaal 5000 m3 grond of baggerspecie van buiten de plas afkomstig is en waarbij voldaan wordt aan de milieuhygiënische eisen zoals gesteld in het Bbk (zie punt 3) en eventueel de uitzonderingsmogelijkheid van de Grondwaterrichtlijn. In de navolgende subparagrafen worden de relevante factoren uit bovengenoemd aanvullend toetsingskader uitgewerkt.

Inrichtingsplan
Om het initiatief voor het verondiepen (herinrichten) van de zandwinput dient een inrichtingsplan te worden opgesteld. In dit plan geeft de initiatiefnemer aan wat het doel (nut en functionaliteit) van de herinrichting is, waar eventueel in (ruimtelijke) plannen onderbouwt wordt hoe dit doel bereikt gaat worden en hoe aan de eisen vanuit het Bbk voldaan wordt en omgegaan wordt met de in circulaire en handreiking genoemde aandachtspunten. Tot slot wordt aangegeven hoe eventuele monitoring gaat plaatsvinden en het beheer van de plas na afronding vormgegeven.

Op deze pagina is alleen het milieuhygiënisch toetsingskader verder toegelicht. Aan de hand hiervan kan namelijk in een later stadium worden bepaald of het opstellen van een inrichtingsplan haalbaar en wenselijk is.

Beoordeling op nut en functionaliteit (inrichtingsplan)
Voor de beoordeling op nut en functionaliteit, op het voldoen aan de kwaliteitseisen alsmede voor het beoordelen van de beheeraspecten is een door de melder (initiatiefnemer) over te leggen inrichtingsplan nodig. Hierin dient te worden onderbouwd op welke wijze de voorgenomen toepassing bijdraagt aan de ontwikkeling van de diepe plas.

Nuttig
In artikel 35 van het Bbk zijn handelingen omschreven die aangemerkt zijn als nuttige toepassing. Herinrichting van de (voormalige) zandwinput zou op grond van onderdeel ‘d’ uit dit artikel prima als nuttige toepassing kunnen worden aangemerkt. De omschrijving van dit onderdeel is als volgt: ‘Toepassing van grond of baggerspecie in ophogingen in waterbouwkundige constructies en voor het verondiepen en dempen van een oppervlaktewaterlichaam met het oog op de hoogwaterbescherming, de doelstellingen van artikel 4 van de Kaderrichtlijn water, de bevordering van de natuurwaarden en de vlotte en veilige afwikkeling van de scheepvaart’.

Functioneel
Een concrete toepassing die als een nuttige toepassing is aangemerkt op basis van artikel 35 Bbk is echter pas toegestaan, indien ook voldoen wordt aan de volgende twee criteria voor functionaliteit (artikel 5 Bbk):

• Er mag niet meer materiaal worden toegepast dan nodig is voor de toepassing;
• De toepassing moet volgens de gangbare maatstaven nodig zijn op de plaats waar deze plaatsvindt, en onder de omstandigheden waaronder deze plaatsvindt.

In het inrichtingsplan moet voldoende worden onderbouwd dat de beoogde verondieping voldoet aan bovenstaande criteria.

Toetsingskader
In de Handreiking staat een aanvullend generiek en locatiespecifiek toetsingskader omschreven en is een onderscheid gemaakt tussen vrijliggende en niet-vrijliggende plassen. Indien er locatiespecifieke toetsingskader van toepassing is, kan het bevoegd gezag in de nota bodembeheer aanvullende milieuhygiënische eisen stellen aan nutriënten, contaminanten en bodemvreemd materiaal.

Generiek kader niet-vrijliggende diepe plassen
Grond en baggerspecie zijn zonder (aanvullende) emissietoets toepasbaar indien wordt voldaan aan één of meerdere van de onderstaande voorwaarden:

• Grond en baggerspecie voldoen op basis van de toetsingsregels uit de Regeling bodemkwaliteit (Rbk) aan de achtergrondwaarden zoals vermeld in deze Regeling;
• Grond en baggerspecie voldoen respectievelijk aan de maximale waarden bodemkwaliteitsklasse wonen en kwaliteitsklasse A;
• Er is sprake van gebiedseigen baggerspecie die voldoet aan de maximale waarden kwaliteitsklasse B en de diepe plas ligt niet in de nabijheid van een binnendijks kwetsbaar object.

Daarnaast gelden er aanvullende eisen gesteld ten aanzien van arseen, de leeflaag en nutriënten:

• Arseen: daarnaast gelden er voor arseen verschillende regels voor het toepassen van droge (aerobe) of natte (anaerobe) bagger. Voor droge bagger mag de achtergrondwaarde uit de Bbk en voor natte bagger de maximale waarde voor bodemkwaliteitsklasse A niet overschreden worden;
• Leeflaag: na het toepassen dient de grond of baggerspecie met een afdeklaag (leeflaag) van minimaal een halve meter te worden afgedekt. Voor niet-vrijliggende plassen geldt hiervoor dat de milieuhygiënische kwaliteit van deze laag ten minste aansluit bij de kwaliteit van nieuw te vormen sediment (uit de IJssel). Op basis van de verwachte waterbodemkwaliteit van de IJssel worden ten aanzien van de milieuhygiënische kwaliteit van de leeflaag geen beperkingen verwacht;
• Nutriënten: nutriënten zijn opgenomen in de stoffenlijst van het Bbk, maar zijn niet genormeerd. In de Handreiking is opgenomen dat voor plassen die kwetsbaar zijn voor emissies van nutriënten aanvullende voorwaarden dienen te worden opgenomen in het inrichtingsplan, in een Nota bodembeheer of een beleidsregel van de waterbeheerder.

Toets voor aanwezigheid van kwetsbaar objecten
Voor niet-vrijliggende plassen mag alleen volgens de Handreiking binnen het gestelde generieke kader (gebiedseigen ) baggerspecie worden toegepast, die voldoet aan de maximale waarden kwaliteitsklasse B, wanneer deze niet in de nabijheid van een binnendijks kwetsbaar object is gelegen. De toets om de mogelijke beïnvloeding van kwetsbare objecten te bepalen, bestaat uit twee delen: een eenvoudige toets en, indien deze nog geen uitsluitsel biedt, een uitgebreidere geohydrologische beoordeling.

Gebiedsspecifiek beleid
Het Bbk geeft het bevoegd gezag de bevoegdheid gebiedsspecifiek beleid te ontwikkelen voor de toepassing van licht verontreinigde grond of baggerspecie, waarmee kan worden afgeweken van het generieke beleid (artikel 44 tot en met 53 Bbk). Hierbij legt een waterkwaliteitsbeheerder, voor zover het oppervlaktewater betreft, in een besluit de lokale maximale waarden vast waaraan de toe te passen grond of baggerspecie moet voldoen. Op dit moment is er in de praktijk (nog) geen sprake van van gebiedsspecifiek beleid voor diepe plassen.

Op basis van een locatiespecifieke beoordeling kan met een gebiedspecifiek beleid een toetsingskader worden opgesteld dat meer recht doet aan de lokale omstandigheden. Vergeleken met de mogelijkheden binnen het generieke toetsingskader biedt dat een verantwoorde verruiming of beperking van de mogelijkheden om grond of baggerspecie toe te passen in een diepe plas. Op die wijze kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld besluiten om de toepassing van grond die voldoet aan de maximale waarden kwaliteitsklasse industrie én de maximale waarden kwaliteitsklasse B, en baggerspecie die voldoet aan de maximale waarden kwaliteitsklasse B, toe te staan in een vrijliggende diepe plas. Er is dan sprake van een verruiming van de mogelijkheden die het generieke toetsingskader biedt.

Het bevoegd gezag kan echter ook maximale waarden vaststellen die lager zijn dan de waarden van het generieke toetsingskader. In dat geval is er sprake van een beperking van de mogelijkheden om grond en baggerspecie toe te passen in een diepe plas. De juridische basis voor het gebiedsspecifieke beleid is artikel 45 van het Besluit bodemkwaliteit. Dat artikel biedt de mogelijkheid om met betrekking tot rijkswateren en regionale wateren voor een aangewezen bodembeheergebied lokale maximale waarden vast te stellen.

In dit besluit, in de praktijk ‘nota bodembeheer’ genoemd, kan de Minister van Infrastructuur en Milieu of het algemeen bestuur van een waterschap onder meer het volgende vastleggen:

• maximale waarden waaraan de toe te passen grond of baggerspecie in een diepe plas in een aangewezen gebied moet voldoen;
• afwijkend percentage bodemvreemd materiaal in de toe te passen grond of baggerspecie (afwijkend van artikel 34, tweede en derde lid, van het Besluit bodemkwaliteit maar maximaal twintig gewichtsprocenten);
• type bodemvreemd materiaal dat de grond of baggerspecie wel of niet mag bevatten.

Een besluit als bedoeld in artikel 45 van het Besluit bodemkwaliteit wordt met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voorbereid (zie artikel 49 van het Besluit bodemkwaliteit). Dat betekent dat belanghebbenden inspraakmogelijkheden hebben en uiteindelijk tegen de vaststelling beroep kunnen aantekenen. Doordat de Minister van Infrastructuur en Milieu of het algemeen bestuur van een waterschap het besluit vaststelt, kan over de vaststelling van de lokale maximale waarden politieke verantwoording worden afgelegd (democratische legitimatie) of rechtsbescherming worden ingeroepen bij de rechter. Het besluit moet voldoen aan de eisen die daaraan worden gesteld in de artikelen 45 en 47 van het Besluit bodemkwaliteit (onder meer motivering van de lokale maximale waarden).

De toepassing moet bovendien voldoen aan artikel 52 van het Bbk. Wat betreft laatstgenoemde artikelen moet worden opgemerkt op dat het Besluit bodemkwaliteit zodanig zal worden aangepast dat:

• het onmogelijk wordt gemaakt om in een nota bodembeheer, die betrekking heeft op een diepe plas, lokale maximale waarden voor baggerspecie vast te stellen die liggen boven de interventiewaarden (conform het advies van de Commissie Verheijen). Tot deze aanpassing wordt het bevoegd gezag gevraagd geen gebruik te maken van de in artikel 45, tweede lid, van het Besluit bodemkwaliteit geboden mogelijkheid om voor de toepassing van baggerspecie in diepe plassen de lokale maximale waarden boven de interventiewaarden vast te stellen;
• een nota bodembeheer voor een diepe plas niet meer een bodemkwaliteitskaart hoeft te bevatten;
• ook grond of baggerspecie in een diepe plas mag worden toegepast die afkomstig is van buiten het bodembeheergebied.

Uitvoeringsaspecten herinrichting van diepe plassen
Binnen 10 jaar na de start van de verondieping dient het doel van de herinrichting bereikt te zijn. Dit doel dient in het inrichtingsplan (zie paragraaf 3.3.2) te staan omschreven. Verder zijn tijdens de uitvoering van de herinrichting uitvoeringsaspecten, monitoring en toezicht van belang.

Best beschikbare technieken: in het kader van de zorgplicht dient met de ‘best beschikbare technieken’ te werk worden gegaan. Het inrichtingsplan moet daarom worden voorzien van de voor- en nadelen van de technieken, aangevuld met een onderbouwing van de te gebruiken techniek.

Monitoring: met doel van de monitoring is primair gericht op het behalen van het beoogde eindbeeld voor de plas zoals beschreven in het inrichtingsplan. Zowel tijdens als na afronding van de herinrichting kunnen hier afhankelijk van het vigerende beleid eisen aan verbonden zijn.

Toezicht: het bevoegd gezag moet voor het herinrichten van diepe plassen een toezicht- en handhavingsplan hebben. De toepasser dient rekening te houden met de verplichtingen die in dit plan zijn opgenomen.

Kader Waterwet
Binnen de Waterwet zijn alle (vergunning)procedures in het kader van het Waterbeheer samengevoegd tot één vergunning, de Watervergunning. Voor zover activiteiten door of namens de Waterbeheerder worden uitgevoerd bestaat er een vergunningplicht voor:

• Het lozen op/onttrekken uit oppervlaktewaterlichamen dan wel de zee;
• Onttrekken/infiltreren van water in de bodem;
• Gebruik maken van waterstaatswerken.

In de Waterwet is dus gereguleerd dat het ook het gebruik maken van een waterstaatswerk, anders dan in overeenstemming met de functie, aan een vergunning kan worden onderworpen. Aangezien de beoogde activiteiten invloed hebben op het bergend vermogen van het oppervlaktewaterlichaam en de werkzaamheden plaatsvinden binnen 150 meter van de primaire kering (zie bijlage 4, dijkringgebied 11) is een Watervergunning noodzakelijk.

Voor waterkeringen geldt binnen de Waterwet namelijk een ruime vergunningplicht. Het maken of behouden van werken en het storten, plaatsen, neerleggen of laten staan of liggen van vaste substanties of voorwerpen is in alle gevallen vergunningplichtig.

Voor zover lozingsaspecten niet worden gedekt door algemene regels (in AMvB’s), zoals de regels van het Besluit bodemkwaliteit, kunnen/moeten deze worden betrokken in de vergunning. Verwezen worden naar paragraaf 3.3. Aanbevolen wordt om daarom rekening te houden met een doorlooptijd van de Watervergunningprocedure van zes maanden. Het aantonen van effecten op de bergingscapaciteit en/of stabiliteit van de kering speelt in deze vergunningaanvraag een rol.

Milieueffectrapportage
Wanneer een gewenste ontwikkeling grootschalig van aard is en in een Natura-2000 gebied plaatsvindt, wordt tevens gekeken of het aspect milieueffectrapportage een rol speelt. Bekeken is of de ontwikkeling voorkomt op de zogeheten C- of D-lijst uit het Besluit MER. Nadere beschouwing wijst uit dat de ontwikkeling voorkomt op de lijst en wel om punt 18.3 uit de D lijst:

"De oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het storten van slib en baggerspecie, of het in de diepe ondergrond aanbrengen van niet gevaarlijke afvalstoffen".

Een eventuele m.e.r.-plicht kan via twee sporen aan de orde zijn, namelijk via de Natuurbeschermingswet (Nbwet) of via het Besluit-m.e.r./Wet milieubeheerspoor.

De Natuurbeschermingswet
Wanneer sprake is van een Natura2000 gebied op grond waarvan een voortoets moet worden uitgevoerd in de zin van de Nbwet 1998, moet worden bezien of significante negatieve effecten op het Natura-2000 gebied kunnen worden uitgesloten:

• Indien significante negatieve effecten als gevolg van deze ontwikkeling worden uitgesloten dan hoeft er geen planm.e.r. op grond van de natuurbeschermingswet uitgevoerd te worden;
• Indien significante negatieve effecten niet uit te sluiten zijn dan moet een passende beoordeling worden opgesteld en is de ontwikkeling daarmee planm.e.r.-plichtig.

Wanneer een planm.e.r.-plicht volgt, dient een planMER te worden opgesteld. Wanneer blijkt dat geen planm.e.r. hoeft te worden opgesteld, moet bekeken worden hoe het zit met het tweede spoor.

Besluit-m.e.r./Wet milieubeheer
Een inhoudelijke check op de m.e.r.-plicht is nuttig als er gewerkt wordt met vergunningen en een eventuele m.e.r.-beoordeling:

• Voor het verondiepen van de zandwinput hoeft geen bestemmingsplanwijziging te worden doorlopen. Wel dient ten behoeve van de voorgenomen ontwikkeling een omgevingsvergunning (activiteit milieu) te worden aangevraagd. Ter voorbereiding op deze vergunningsaanvraag is het van belang om te kijken of het initiatief boven de drempelwaarde komt, zie hieronder. Als een drempel wordt overschreden, dan is een m.e.r.-beoordeling verplicht. Uit deze m.e.r.-beoordeling blijkt of een m.e.r.-procedure al dan niet nodig is. Als het onder de drempelwaarde blijft dan geldt dat een vormvrije m.e.r.-beoordeling (vergewisplicht) noodzakelijk is. Dit houdt in dat middels een notitie onderbouwd moet worden of een m.e.r.-beoordeling wel of niet nodig is;
• Er kan door de provincie in een ontgrondingenvergunning een ‘opvulverplichting’ zijn opgenomen. Dit vormt een de basis voor het nuttig toepassen van grond of baggerspecie (zie paragraaf 3.3);
• Drempelwaarden:
  Betreft het meer dan 250.000 m3 baggerspecie klasse B als bedoeld in het besluit bodemkwaliteit?
  Betreft het zuiveringsslib in een hoeveelheid van 5000 ton droge stof?
  Betreft het storten of in de ondergrond aanbrengen van ander slib dan bedoeld hier boven in een hoeveelheid van 250.000 m3?
  Betreft het een inrichting met een capaciteit van 100 ton per dag?