Handhaving, Bestuursrechtelijke sancties

De volgende bestuursrechtelijke sancties kunnen we onderscheiden: de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom, de intrekking van een vergunning en de schorsing en intrekking van een erkenning (voor het uitvoeren van werkzaamheden in het bodembeheer). De wetgeving biedt niet de mogelijkheid om voor een overtreding van de bodemwetgeving een bestuurlijke boete op te leggen. Aan het opleggen van een sanctiebesluit gaat meestal een waarschuwing vooraf.

Bestuursdwang
Met het uitoefenen van bestuursdwang beëindigt een bestuursorgaan zelf de overtreding. Dat doet het bestuursorgaan door feitelijk handelen, bijvoorbeeld door het stilleggen van een sanering of het afvoeren van een partij verontreinigde grond. Om uitvoering te kunnen geven aan de bestuursdwang, hebben de personen die daartoe zijn aangewezen door het bestuursorgaan, toegang tot elke plaats. Het betreden van een plaats moet wel redelijkerwijs nodig zijn.

Voordat het bevoegde gezag bestuursdwang uitoefent dient hij daartoe eerst een besluit te nemen. Dit besluit moet het bevoegde gezag op schrift stellen en toezenden aan de overtreder. Dit besluit (de last onder bestuursdwang) vermeldt:

• wat de overtreding is (aanduiding wettelijk voorschrift);
• de termijn waarbinnen de overtreder maatregelen moet treffen om de uitoefening van de bestuursdwang te voorkomen (begunstigingstermijn);
• welke maatregelen de overtreder moet treffen;
• dat het bevoegde gezag de kosten van bestuursdwanguitoefening op de overtreder verhaalt.

In spoedeisende gevallen kan het bevoegde gezag direct bestuursdwang toepassen zonder voorafgaand besluit. In dergelijke gevallen moet hij nadien wel zo spoedig mogelijk een besluit opstellen en bekend maken. Op die manier is verzekerd dat de belanghebbende achteraf het besluit in bezwaar en beroep kan aanvechten en schadevergoeding kan eisen wanneer ten onrechte bestuursdwang is toegepast.

Voorbeeld
Spoedeisende gevallen betreffen bijvoorbeeld situaties waarbij sprake is van dermate grote risico’s op bodemverontreiniging of verspreiding van schadelijke stoffen dat onmiddellijk optreden geboden is. Van een spoedeisend geval kan ook sprake zijn bij een verontreiniging naast een snelweg waarbij in het belang van de doorstroming van het verkeer direct moet worden gehandeld.

Dwangsom
Het toepassen van bestuursdwang ligt niet bij iedere overtreding voor de hand. Het is bijvoorbeeld moeilijk voorstelbaar dat het bevoegde gezag een evaluatieverslag gaat opstellen indien de saneerder verzuimt dat te doen. Voor die gevallen is de last onder dwangsom een beter instrument. Onder last moet worden begrepen een soort van opdracht van het bevoegde gezag om iets te doen of na te laten. Indien de overtreder deze opdracht (last) niet opvolgt dan verbeurt hij (een) dwangsom(men). De wet zegt dat een bestuursorgaan, dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.

Een last onder dwangsom is net als een last onder bestuursdwang een beschikking. De last strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Het middel daartoe is een financiële prikkel. De dwangsom wordt vastgesteld op een bedrag ineens of op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Indien het gaat om een voortdurende overtreding (daar is bijvoorbeeld sprake van als bij een nieuw geval van bodemverontreiniging geen maatregelen zijn getroffen om de bodem te herstellen) dan dient de last een bedrag per tijdseenheid te vermelden. Deze kan bijvoorbeeld luiden dat een dwangsom van een bepaald bedrag verbeurt voor iedere week waarin geen maatregelen zijn getroffen.

Het bestuursorgaan dat wil voorkomen dat nieuwe overtredingen plaatsvinden, zal in de beschikking een bedrag per overtreding van de last moeten opnemen. Een voorbeeld van zo’n last is dat de overtreder een dwangsom van een bepaald bedrag verbeurt voor iedere keer dat hij (opnieuw) geen melding doet van een nieuwe bodemverontreiniging.

In de last onder dwangsom moet het bestuursorgaan een bedrag opnemen waarboven de overtreder geen dwangsom meer verbeurt. Dit bedrag moet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, moet een termijn stellen gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat er een dwangsom verbeurt.

Ten aanzien van de meeste overtredingen kan het bevoegde gezag zonder meer kiezen voor een last onder dwangsom. Er zijn echter situaties denkbaar dat de last onder dwangsom geen geschikt instrument is omdat bijvoorbeeld, gezien het gevaar van de situatie, direct optreden is geboden. Volgens de Algemene wet bestuursrecht mag je dan ook niet kiezen voor een last onder dwangsom, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.

Intrekken van een vergunning
Op grond van de Wet milieubeheer kan het bevoegde gezag een vergunning (voor een inrichting) intrekken wanneer hij constateert dat de vergunning of de vergunningvoorschriften niet worden nageleefd. De Wet bodembescherming verklaart het artikel van de Wet milieubeheer, waarin deze intrekkingsbevoegdheid is opgenomen, van overeenkomstige toepassing. Dat betekent bijvoorbeeld dat het bevoegde gezag Wet bodembescherming de beschikking waarmee is ingestemd met het sanerings-, evaluatie- of nazorgplan, kan intrekken wanneer deze beschikking niet is nageleefd.

Schorsen en intrekken van een erkenning
Hierbij gaat het om de bevoegdheid van de Ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat om een erkenning, die is verleend op grond van het Besluit bodemkwaliteit, te schorsen of in te trekken. Van deze bevoegdheid kunnen de ministers onder andere gebruik maken indien de houder van de erkenning een wettelijk voorschrift heeft overtreden. Wanneer de erkenning is geschorst of ingetrokken, mag de persoon of instelling de desbetreffende werkzaamheden niet meer verrichten.

Waarschuwingsbrief en zienswijze
Vaak gaat aan het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie een waarschuwing vooraf. Zo’n waarschuwing kan de toezichthouder tijdens het controlebezoek doen of naar aanleiding van een controle (achteraf). In de waarschuwingsbrief neemt het bestuursorgaan een termijn op waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd. Indien de toezichthouder tijdens een hercontrole constateert dat de overtreding niet is beëindigd kan het bestuursorgaan het aangekondigde sanctiebesluit opleggen.

Op grond van de Algemene wet bestuursrecht is het bestuursorgaan verplicht een zienswijze te vragen aan de overtreder voordat hij een sanctiebesluit neemt. In de praktijk is het gebruikelijk om die zienswijze alvast te vragen met de waarschuwingsbrief. Dat scheelt proceduretijd en maakt de handhaving slagvaardiger. Zie ook de Landelijke Strategie Milieuhandhaving van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving.

In deze strategie is verder uitgewerkt in welke gevallen direct handhavend optreden door het bevoegde gezag middels bestuursdwang of een dwangsombeschikking geboden is en in welke gevallen hij eerst een waarschuwing kan geven.

De HUM Wbb geeft aan dat de toezichthouder het voornemen tot het opleggen van een sanctie ook al tijdens het controlebezoek aan de overtreder bekend kan maken. Tijdens het controlebezoek stelt de toezichthouder dan de overtreder in de gelegenheid om zijn zienswijze te geven. Dat zal vooral de slagvaardigheid vergroten in de gevallen waarbij het bevoegde gezag direct een sanctie oplegt en dus niet eerst een waarschuwingsbrief (met verzoek om zienswijze) aan het bedrijf zendt.

Verzoek om sanctionering
Het initiatief om een sanctie op te leggen hoeft niet altijd van het bevoegde gezag zelf te komen. De Wet milieubeheer biedt de mogelijkheid voor een belanghebbende om bij het bevoegde gezag een verzoek in te dienen tot het toepassen van een bestuursrechtelijke sanctie. Binnen vier weken moet het bevoegde gezag ten aanzien van dit verzoek een beslissing nemen.

Onderzoeks- en saneringsbevel
De Wet bodembescherming bevat een aantal maatregelen waarmee het bevoegde gezag bodemonderzoek en –sanering kan afdwingen. In strikte zin betreffen deze maatregelen geen sancties maar betrokkenen zullen deze wel als zodanig ervaren vanwege het ingrijpende karakter.

Aan de zakelijk of persoonlijk rechthebbende op een verontreinigd terrein kan het bevoegde gezag het bevel opleggen om een bodemonderzoek te (laten) verrichten. Een vergelijkbare bevelsmogelijkheid is opgenomen in het Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen. Naast de verplichting tot het verrichten van bodemonderzoek kan het bevoegde gezag ook een verplichting opleggen om de bodem te saneren. Dit beval kan niet worden opgelegd aan de eigenaar of erfpachter die heeft aangetoond dat hij:

• ten tijde van de veroorzaking van de verontreiniging geen relatie had met de veroorzaker;
• geen betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking van de verontreiniging, en
• op het moment van verkrijging van de eigendom of erfpacht niet op de hoogte was (of redelijkerwijs kon zijn) van de verontreiniging.