Handhaving, Handhavingstrategie

Inleiding
Efficiënte en effectieve handhaving is gebaseerd op een bepaalde visie en verloopt volgens een vastgesteld plan. De visie en het plan legt het bevoegde gezag vast in een document dat deze richtlijn aanduidt met de term handhavingstrategie.

Een handhavingstrategie bestaat uit een toezicht- en sanctiestrategie. Het idee achter een toezichtstrategie is dat het onmogelijk is alle regels tot in detail te controleren. Toezichthoudende instanties moeten dus keuzes maken, of te wel prioriteiten stellen. Daarnaast is het zinvol van tevoren vast te leggen hoe het bestuur reageert op een geconstateerde overtreding. Legt hij direct een dwangsom op of zendt hij eerst een waarschuwingsbrief aan het bedrijf? De vastgelegde wijze van reageren op een overtreding duidt deze richtlijn aan als sanctiestrategie. Voor het vastleggen van de sanctiestrategie zal het bevoegde gezag rekening moeten houden met de landelijk vastgestelde prioriteiten door het Landelijke Overleg Milieuhandhaving (LOM) en het Openbaar Ministerie (OM). Bovendien zal het bevoegde gezag de wettelijk vastgelegde kwaliteitseisen voor de milieuhandhaving in acht moeten nemen. Iedere organisatie die handhavingstaken uitvoert moet aan deze eisen voldoen. [Handhaving, Organisatie] De kwaliteitseisen zijn voor het taakveld bodem uitgewerkt in de Handreiking Adequate Bestuurlijke Handhaving Wbb.

Tot slot zullen handhavingsorganisaties met elkaar moeten samenwerken en informatie uit moeten wisselen.

Handhavingstrategie
Een handhavingstrategie biedt de basis voor het stellen van prioriteiten en het maken van transparante keuzes zodat het bevoegde gezag de handhavingstaak adequaat kan uitvoeren. De handhavingstrategie geeft antwoorden op onder andere de volgende vragen:

• welke wettelijke voorschriften controleert het bevoegd gezag in elk geval?
• hoe vaak en op welke wijze controleert hij deze voorschriften?
• hoe reageert het bevoegd gezag op een geconstateerde overtreding?

Een adequate handhavingstrategie heeft een transparant, controleerbaar en cyclisch karakter. Met transparant bedoelen we dat het bevoegde gezag van tevoren vastlegt waar de controles zich op richten, hoe vaak, op welke wijze en hoe diepgaand hij controleert en op welke wijze hij gebruik maakt van zijn sanctiebevoegdheden. Tevens maakt het helder op welke terreinen er minder aandacht zal zijn en controles bijvoorbeeld alleen met steekproeven of projecten plaats vinden. Controleerbaar betekent dat een organisatie zijn beleid vastlegt, kenbaar maakt en achteraf verantwoording aflegt over de uitvoering. Het cyclische karakter uit zich in het gegeven dat het gekozen beleid het uitgangspunt vormt voor de uitvoering. De evaluatie van die uitvoering vormt weer de input voor een nieuwe handhavingstrategie.

Voor het vormgeven van een handhavingstrategie zijn diverse documenten en instrumenten toepasbaar. Deze zijn hieronder aangehaald en beschreven.

Tafel van 11
De Tafel van 11 (T11) is een samenhangende opsomming van gedragswetenschappelijke variabelen (dimensies), die bepalend zijn voor de mate van naleving van regelgeving. Met behulp van de T11 kun je een risico-inschatting maken dat de basis kan vormen voor een toezichtstrategie. Daar waar de risico’s op overtreding van de regelgeving en de negatieve effecten daarvan (bijvoorbeeld voor het milieu) het grootst zijn gelden de hoogste prioriteiten. [Handhaving, Alternatieve handhavingsmiddelen]

Handhaven met effect
Handhaven met effect, Gids programmatisch handhaven voor decentrale overheden biedt een stappenplan, een inventarisatiemodel handhavingstaken, een risicoanalysemodel en een aantal standaarden voor methoden van aanpak. Met behulp van deze gids kunnen decentrale overheden een handhavingsprogramma maken. De gids gaat uit van het principe dat handhaving volgens een bepaald plan verloopt. Het bevoegde gezag bepaalt zelf vooraf zijn beleid zodat het niet de incidenten zijn die bepalen wanneer het gezag achteraf met handhavingsproblemen wordt geconfronteerd.

Besluit omgevingsrecht
Dit besluit bevat het wettelijk kader op grond waarvan overheden verplicht zijn hun handhavingsproces zodanig in te richten dat het voldoet aan de gestelde kwaliteitscriteria voor de organisatie en de uitvoering van handhavingstaken. Dit besluit is ook van toepassing op de handhaving van de Wet bodembescherming. Onderdelen van het handhavingsproces zijn een handhavingsbeleid en een handhavingsprogramma.

Handreiking Adequate Bestuurlijke Handhaving Wbb
De handhavingstaak bij bodemsaneringen is zeer divers van aard is en stelt nadere eisen aan de programmering en organisatie. Dat is nodig vanwege de specifieke technische, juridische en procesmatige aspecten bij bodemverontreinigingen en bodemsaneringen. Om daaraan tegemoet te komen zijn in de Handreiking Adequate Bestuurlijke Handhaving Wbb de kwaliteitscriteria van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer verder uitgewerkt voor het handhaven van de Wet bodembescherming.

De handreiking is conform de vier processtappen die een beleidscyclus kent ingedeeld in vier hoofdstukken:
1 Doelen en condities;
2 Strategie en werkwijze;
3 Uitvoering;
4 Evaluatie.

Met het doorlopen van deze stappen en onderdelen kan het bevoegde gezag het jaarlijkse handhavinguitvoeringsprogramma specifiek voor de handhaving van de Wet bodembescherming opstellen.

Landelijke Strategie Milieuhandhaving
Het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving heeft op 25 maart 2004 de Landelijke Strategie Milieuhandhaving, “sanctiestrategie” vastgesteld.

Dit document legt de wijze vast waarop het bevoegde gezag kan optreden bij overtredingen. Het geeft invulling aan de eis van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer dat een handhavingsorganisatie moet handelen op grond van een sanctiestrategie, waarin de basisaanpak voor het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen is vastgelegd. Deze sanctiestrategie dient ten minste te omvatten:

• een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde milieunormen;
• een passende reactie op geconstateerde overtredingen;
• een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding;
• een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie en andere overheden;
• transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van (standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties daarvoor.

De in dit document beschreven strategie is bedoeld als landelijk kader dat instanties of regio’s rechtstreeks als hun beleidslijn kunnen aannemen of waarbinnen zij hun eventueel zelf te formuleren strategie vaststellen. Op grond van onderstaand schema, dat afkomstig is uit deze strategie, kan het bevoegde gezag bepalen op welke wijze tegen een bepaalde overtreding wordt opgetreden.

[Figuur 3: landelijke strategie milieuhandhaving]

Uit het schema blijkt dat de vraag of een “kernbepaling” is overtreden een doorslaggevende rol speelt. Zie voor een overzicht van de kernbepalingen het overzicht in: [Handhaving, Kernbegrippen]

Handhavinguitvoeringsmethode Wbb
In de HandhavingsUitvoeringsMethode Wet bodembescherming (HUM-Wbb) is vastgelegd op welke wijze het toezicht het meest efficiënt en het meest effectief kan worden uitgevoerd en op welke wijze handhavend moet worden opgetreden. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de verschillende soorten overtredingen.

De HUM Wbb geeft in bijlage B2.5 een nadere invulling van de sanctiestrategie op het gebied van bodemsaneringen.

Deze bijlage bevat een handhavingsmatrix waarin per mogelijke overtreding is aangegeven wat een passende reactie is.

Handhaving Uitvoeringsmethode Besluit bodemkwaliteit (HUM Bbk)
De HUM Bbk is bedoeld voor alle handhavers in het veld en voor alle handhavende overheidsinstanties die toezicht houden in het kader van het Bbk. Van de HUM is een handzame veldgids beschikbaar naast een uitgebreider naslagwerk.

Aanwijzing handhaving milieurecht
Het beleid van het Openbaar Ministerie met betrekking tot de strafrechtelijke aanpak van overtredingen is neergelegd in de Aanwijzing handhaving milieurecht, die aansluit op de Landelijke Strategie Milieuhandhaving. Het document gaat ervan uit dat een opsporingsambtenaar voor een overtreding van een kernbepaling proces-verbaal opmaakt. Ook hierbij gelden dezelfde uitzonderingen als hierboven weergegeven in het schema.

Kwalibo
In het document getiteld “Handhaving Besluit uitvoeringskwaliteit bodem (Kwalibo), Sanctiestrategie Erkenningen” geven de VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat aan op welke wijze zij invulling geven aan de bevoegdheid om erkenningen (Kwalibo) in te trekken of te schorsen danwel om een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen.

De overwegingen voor de te volgen sanctiestrategie zijn in enkele stroomschema’s aangegeven. Daarbij is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de Landelijke sanctiestrategie milieuhandhaving.