Handhaving, Kernbegrippen

Handhaving
Het begrip handhaving heeft verschillende betekenissen. Soms heeft het alleen betrekking op sanctionering. In andere gevallen verstaat men onder handhaving alles waarmee naleving van wettelijke regels kan worden bevorderd (handhaving in ruime zin). Naast toezicht en sanctionering gaat het dan bijvoorbeeld ook om vergunningverlening, communicatie en randvoorwaardelijk beleid om te kunnen handhaven. Deze richtlijn gaat vooralsnog uit van het begrip handhaving in enge zin, dat wil zeggen handhaving voor zover dat betrekking heeft op:

• houden van toezicht (controleren/inspecteren);
• opsporen van strafbare feiten;
• bestuursrechtelijk en strafrechtelijk sanctioneren.

Handhaver
De term handhaver gebruiken we vaak in ruime zin. Handhavers zijn dan zowel toezichthouders en opsporingsambtenaren als juristen en communicatiemedewerkers. Deze richtlijn vermijdt de term handhaver zoveel mogelijk.

Toezicht
Onder toezicht (of controle) verstaan we het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften. Om deze taak uit te kunnen oefenen hebben toezichthouders een aantal wettelijke bevoegdheden tot hun beschikking.

Volgens de Algemene wet bestuursrecht zijn toezichthouders personen die krachtens een wettelijk voorschrift zijn belast met toezicht. Alleen deze personen hebben de beschikking over toezichthoudende bevoegdheden. De wet- en regelgeving bepaalt dus door wie en op welke wijze toezichthouders worden aangewezen. Voor het toezicht op bodemsaneringen wijst het bevoegde gezag (gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders, de Minister van VROM of de Minister van Verkeer en Waterstaat) de ambtenaren aan. [Handhaving, Toezichtbevoegdheden]

Ketentoezicht
Een keten is een samenspel van opeenvolgende actoren die handelingen verrichten met een zelfde (afval)stofstroom, zoals verontreinigde grond. Dat kunnen verschillende spelers zijn rondom een bepaalde stofstroom, bijvoorbeeld aannemers, advies- en ingenieursbureaus, laboratoria, grondreinigers, stortplaatsen etc. Bij ketentoezicht staat een bepaalde (grond)stroom centraal waarop diverse actoren in de keten invloed hebben. De toezichthouder analyseert de keten waarbij hij nagaat welke actoren daarin een rol spelen, wat de belangrijkste processtappen zijn en wat de momenten zijn waarop een actor een stof overdraagt. [Handhaving, Toezichtvormen]

Opsporing
Opsporing is dat onderdeel van het strafrechtelijk onderzoek dat tot doel heeft strafbare feiten op te sporen om te komen tot een strafrechtelijke sanctie. De ambtenaren die met deze taak zijn belast (opsporingsambtenaren) hebben daartoe een aantal bevoegdheden tot hun beschikking.

Ambtenaren van politie zijn zogenoemde algemene opsporingsambtenaren. Zij zijn bevoegd om alle strafbare feiten op te sporen. Daarnaast zijn er buitengewone opsporingsambtenaren (BOA). De BOA is bevoegd voor de wetten en geografische gebieden die in zijn akte van aanstelling staan vermeld. [Handhaving, Opsporingsambtenaren]

Sanctionering
Na constatering van een overtreding kan het bevoegde gezag een bestuursrechtelijke sanctie toepassen. Strafrechters zijn bevoegd om op vordering van de officier van justitie strafrechtelijke sancties op te leggen. Dat kan overigens alleen wanneer de desbetreffende overtreding is aangemerkt als strafbaar feit. In de Wet op de economische delicten zijn de meeste overtredingen van de milieuwetgeving aangewezen als strafbaar feit.

Bestuursrechtelijke sancties zijn gericht op beëindiging van overtredingen of het opheffen van een illegale situatie door het opleggen van een bestuurlijk dwangmiddel (reparatie). De volgende dwangmiddelen onderscheiden we: de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang, de intrekking van een vergunning en de schorsing en intrekking van een erkenning (voor het uitvoeren van werkzaamheden in het bodembeheer). Alleen het bestuursorgaan dat daartoe is aangewezen in de wet kan dergelijke sancties toepassen. In de Wet milieubeheer is het orgaan dat bevoegd is een vergunning te verlenen tevens aangewezen als het orgaan dat een bestuursrechtelijke sanctie kan opleggen. Op grond van de Wet bodembescherming geldt hetzelfde voor het bestuursorgaan dat bevoegd is om saneringsbeschikkingen af te geven. De bevoegdheid tot het schorsen en intrekken van erkenningen is voorbehouden aan de Ministers van VROM en VenW. [Handhaving, Bevoegdheid bestuursrechtelijke sanctionering]

Strafrechtelijke sancties zijn niet gericht op reparatie van een illegale situatie maar op vergelding (leedtoevoeging). Alleen de strafrechter kan dergelijke sancties op vordering van de officier van justitie opleggen. Bij vonnis legt de rechter een gevangenisstraf of een geldboete op. Tevens kan hij wederrechtelijk verkregen voordeel ontnemen. Daarnaast kan de rechter op vordering van de officier van justitie een (economische) maatregel opleggen. In plaats van vervolging kan de officier van justitie echter ook een transactievoorstel doen aan de verdachte (schikking). De verdachte die het schikkingsvoorstel accepteert ontloopt daarmee een vervolging. [Handhaving, Strafrechtelijke sancties]

Kernbepalingen
Hieronder verstaan we bepalingen die de kern vormen van een regeling of vergunning. Binnen het kader van het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving (BLOM) is afgesproken dat het bevoegde gezag bij een overtreding van een kernbepaling direct een bestuursrechtelijke sanctie oplegt en procesverbaal opmaakt. De HUM Wbb, de HUM grondstromen en de Aanwijzing handhaving milieurecht noemen de volgende kernbepalingen op het gebied van bodembescherming en -sanering:

• handelen in strijd met de zorgplicht (artikel 13 Wbb);
• uitvoeren sanering zonder voorafgaande melding (artikel 28 Wbb);
• afwijken van saneringsplan of beschikking zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het bevoegde gezag (artikel 39a Wbb);
• herschikken van ernstig verontreinigde grond niet correct uitgevoerd (artikel 39a Wbb);
• ontbreken van een adequate boekhouding; niet registreren van aan- en afgevoerde hoeveelheden grond (artikel 39a Wbb, Wet milieubeheer);
• tijdelijk opslaan van grond zonder (adequate) voorzieningen, bijv. ontbreken van een onderafdichting (artikel 13 of 39a Wbb, Wet milieubeheer);
• mengen van grond (Wet milieubeheer);
• onttrekken van grond- of oppervlaktewater zonder of in strijd met vergunning (Ontgrondingenwet en Grondwaterwet);
• niet gescheiden houden van partijen afgegraven grond (Wet milieubeheer);
• afgifte van afgegraven grond aan een niet-vergunninghouder (artikel 10.37 Wm).

Aandachtspunten HUM-Bbk
Het is bij de handhaving van geconstateerde overtredingen van belang om te weten waar prioriteit moet liggen. Tot nu toe werd in dit kader gesproken over “kernbepalingen”. Deze term staat de laatste tijd echter ter discussie. Daarom wordt in de HUM Bbk gesproken over aandachtspunten. Uitgangspunt is dat de aandachtspunten aangeven op welke bepalingen de handhaving zich vooral moet richten. De handhavingpiramide geeft aan hoe op overtredingen moet worden gereageerd. De lijst van Bbk-aandachtspunten geeft dus aan op welke bepalingen de handhaving zich vooral moet richten.

Misdrijf en overtreding
De indeling van strafbare feiten in misdrijven en overtredingen is voor het strafrecht zeer belangrijk. Over het algemeen geldt dat de ernst van het onrecht bij misdrijven groter is dan bij overtredingen. Misdrijven betreffen dan de zwaardere en overtredingen de lichtere vergrijpen. De wet bepaalt of een strafbaar feit een misdrijf dan wel een overtreding is. Het Wetboek van strafrecht kent verschillende hoofdstukken voor misdrijven en overtredingen. Wanneer het economische delicten betreft (geldt voor de meeste milieuovertredingen) dan is er over het algemeen sprake van een misdrijf indien het delict opzettelijk is begaan. Is er geen sprake geweest van opzet dan betreft het een overtreding.

De belangrijkste verschillen tussen misdrijven en overtredingen zijn de volgende:

• bij misdrijven kan de rechter gevangenisstraf opleggen, bij overtredingen niet;
• de verjaringstermijnen zijn bij misdrijven langer dan bij overtredingen;
• de rechtbank behandelt misdrijven, het kantongerecht behandelt overtredingen.